Открыл совещание губернатор Московской области А. Ю. Воробьев. Он отметил, что главная цель конференции — определить основные направления и мероприятия цифровой трансформации сферы общественных финансов и синхронизировать подходы к их реализации на федеральном и региональном уровнях. Сегодня необходимо определить, каким образом цифровая трансформация в сфере финансов влияет на общую эффективность госуправления, что необходимо предпринимать, чтобы развитие отдельных секторов проходило в едином ключе и приносило максимальный результат в сжатые сроки.
Министр финансов РФ А. Г. Силуанов отметил, что без построения современной финансовой системы на основе новейших технологий нет смыла говорить о новом качестве управления, без которого, в свою очередь, невозможно достичь нужных результатов. И сегодня, по словам министра, именно финтех является двигателем новаций и драйвером для других сфер. Десять лет назад была создана ГИИС «Электронный бюджет», которая сегодня включает в себя почти 700 бизнес-процессов, в реализации которых принимают участие более полумиллиона человек. Через «Электронный бюджет» реализован такой инструмент, как управление проектной деятельностью, в частности национальными проектами. И это Силуанов считает одним из самых ярких достижений работы по совершенствованию системы.
Не менее важной вехой развития «Электронного бюджета» является создание системы централизованного бухгалтерского учета, который осуществляет Федеральное казначейство. Сейчас стоят новые задачи, потому что необходимо двигаться вперед. Нужно наладить взаимодействие федеральных и региональных информационных систем. В данный момент, как сказал министр, внедряется национальная система управления данными, которая и должна обеспечить полноценный обмен ими. Кроме того, продолжает оставаться актуальной задача по переводу в электронный вид процесса оказания мер государственной поддержки населению и налаживанию сквозного процесса информирования граждан о положенных им льготах и выплатах. Кроме того, идет работа и по переводу в электронный вид процесса предоставления субсидий юридическим лицам.
В продолжение выступления Силуанова заместитель министра финансов РФ М. М. Котюков рассказал о развитии системы управления государственными финансами и о ведомственных проектах цифровой трансформации Минфина России и подведомственных федеральных служб. О результатах цифровой трансформации, портале «Госуслуги» и действующих сервисах участники семинара узнали из выступления заместителя министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ Д. А. Огуряева. Руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин представил передовые казначейские технологии, обозначил тренды и перспективы их развития. Заместитель министра труда и социальной защиты Российской Федерации Е. В. Мухтиярова рассказала о цифровой трансформации рынка труда.
Завтра наступает сегодня
В рамках сессии «В цифре: завтра наступает сегодня» министр экономики и финансов Московской области Н. А. Масленкина рассказала об опыте региона в сфере автоматизации бюджетного процесса с помощью новых цифровых инструментов и основных подходах при развитии информационных ресурсов Подмосковья. По ее словам, вызовом для финансового органа стала задача по обеспечению сквозного процесса передачи данных между всеми основополагающими системами. Необходимо было провести работу по их интеграции во избежание повторных вводов данных, а также повысить скорость подготовки и принятия решений и оперативно реагировать на изменения. Ситуация с COVID-19 подчеркнула необходимость быть максимально гибкими и быстрыми в принятии и реализации решений. «При фактическом отсутствии роста доходов в прошлом году весной и летом потребовалось экстренное перераспределение более 60 миллиардов рублей внутри оставшихся доходов, что еще раз подчеркнуло необходимость сращивания отдельных этапов бюджетного процесса и интеграции существующих информационных систем», — сказала она.
Важным моментом цифровизации системы управления финансами для Подмосковья стало слияние бюджета и государственных программ. Конечно, это потребовало большой методологической и организационной работы. Было принято решение о формировании бюджета в полном соответствии с государственными программами с учетом того, что они как основной первичный инструмент планирования имеют строгую увязку между мероприятиями и результатами. В настоящее время 97% расходов бюджета Московской области сформированы в рамках программ. При этом внутри госпрограмм ресурсы сосредоточены на достижении результата — 92% расходов привязаны к конкретным показателям реализации мероприятий.
В 2020 году при формировании закона о бюджете на 2021 год и плановый период в программном формате в Московской области была внедрена «Единая бюджетная заявка». Это инструмент формирования и согласования однократно введенных в информационную систему данных в электронном виде. Суть единой бюджетной заявки в том, что основной объем данных, используемых для формирования госпрограмм и бюджета, повторяется. Таким образом, у исполнительных органов государственной власти Московской области появилась возможность готовить единую бюджетную заявку с полным набором информации для формирования как госпрограмм, так и бюджета — от показателей до кодов бюджетной классификации.
Еще одним важным этапом цифровизации стала интеграция данных между бюджетом и информационной системой по закупкам. Московская область по объему закупок по результатам 2020 года занимает второе место в Российской Федерации. Ежегодный закупочный бюджет региона составляет около 400 миллиардов рублей, закупки размещают 7,5 тысячи заказчиков, в них принимают участие 85 тысяч поставщиков, заключаются порядка 450 тысяч контрактов. Интеграция информационных систем позволила автоматически доводить лимиты на закупки, предзаполнять план-график закупок, формировать электронные документы исполнения контрактов, автоматически обмениваться данными с системой исполнения бюджета.
Председатель Контрольно-счетной палаты Московской области В. В. Королихин рассказал о трансформации управления жизненным циклом создания объектов. Раньше орган внешнего контроля был нацелен на выявление нарушений, допускаемых при создании какого-то объекта. Сейчас во главу угла ставится такое построение процессов, например закупочных, при котором дополнительный контроль не нужен — расхождение между тем, что должно происходить, и тем, что происходит на самом деле, обнаруживается автоматически на каждом этапе жизненного цикла объекта. Жизненный цикл включает следующие этапы:
- определение и обоснование потребности;
- принятие решения о реализации;
- создание объекта;
- открытие объекта.
Для выявления рисков необходим сквозной контроль всех процедур каждого этапа, оцифрованных в различных информационных системах.
Опыт регионов
На сессии «Цифровизация государственных финансов в регионах: передовые проекты, реализуемые в субъектах Российской Федерации» выступил председатель Комитета финансов Санкт-Петербурга А. А. Корабельников. Он рассказал о цифровой трансформации системы государственных финансов региона. Сейчас Санкт-Петербург стремится к достижению высокой степени цифровой зрелости. Очевидными эффектами ее достижения станет совершенствование безопасности и надежности информационных систем, получение ценного ресурса данных для принятия управленческих решений, повышение производительности труда и удовлетворенность пользователей. Работу по оптимизации бизнес-процессов комитет финансов начал с себя — были описаны все бизнес-процессы, разработаны инициативы по повышению их эффективности. Значимых результатов удалось достичь в сфере управления данными. Благодаря внедрению облачной бухгалтерии сейчас можно анализировать финансово-хозяйственную деятельность государственных учреждений города в режиме реального времени. В рамках работы по управлению ликвидностью комитет финансов внедряет искусственный интеллект для прогнозирования кассовых остатков городского бюджета.
Первый заместитель председателя Правительства Ленинградской области — председатель комитета финансов Р. И. Марков отметил, что согласно результатам анкетирования регионов, которое проводил комитет финансов, самая большая сложность процесса цифровой трансформации в субъектах РФ заключается в нехватке ресурсов на поддержку уже внедренных программ. Комитет финансов Ленинградской области определил для себя критерии, которым должны отвечать планируемые к внедрению информационные системы.
Первое — это обеспечение высокой скорости обмена данными и решение задачи по ускорению всех процессов. Второе — соблюдение однократности ввода данных и обеспечение их идентичности во всех компонентах системы. Третье — переход от бумажного документооборота на цифровое взаимодействие. Четвертое — снижение доли рутинной механической работы, сокращение временных издержек по типовым операциям. Пятое — обеспечение прозрачности и открытости отчетности. Шестое — повышение качества финменеджмента.
При проведении цифровой трансформации необходимо, по словам Маркова, определить, что будет солнцем в едином цифровом пространстве. В Ленобласти таким центром стала система управления бюджетным процессом. И дополнительным критерием для внедряемого органами власти субъекта РФ программного обеспечения стала его совместимость с информационной системой «Управление бюджетным процессом Ленинградской области». Система объединяет в единое информационное пространство и обеспечивает эффективную работу более девяти тысяч пользователей — сотрудников финансовых органов, главных распорядителей бюджетных средств и учреждений не только уровня субъекта, но и уровня муниципальных образований. Эта система имеет интеграцию с федеральными системами и реестром юрлиц.
На сегодня в Ленинградской области полностью завершена цифровая трансформация процессов формирования, согласования и заключения соглашений на предоставление межбюджетных трансфертов. Переход на электронное взаимодействие значительно снизил трудозатраты для всех сторон взаимодействия, а также обеспечил прозрачность и максимальную оперативность на всех этапах работы с соглашениями. Данное нововведение позволяет более эффективно осуществлять анализ и контроль процессов заключения соглашений, достижения нефинансовых показателей и исполнения бюджетных обязательств. В том числе обеспечен контроль за непревышением сумм соглашений над суммой бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.
Тонкая настройка ГП
Одной из тем, поднятых во второй день семинара на сессии «Цифровизация управления государственными программами РФ», была тонкая настройка этого ставшего уже привычным и, казалось бы, отлаженного инструмента. К настройке ГП можно подходить, имея в виду новые возможности цифровизации, приняв в качестве образца систему нацпроектов, отметил С. И. Усков, начальник отдела департамента организации проектной деятельности аппарата Правительства РФ, широкими мазками описавший, как сейчас эта система работает. Интересно, что паспорта проектов изменяются одновременно с изменением сводной бюджетной росписи, то есть результаты и финансирование всегда соответствуют друг другу. При этом паспорта проектов в электронном виде всегда актуальны и юридически значимы.
Его поддержал Д. А. Тюпышев, директор Департамента бюджетного планирования, государственных программ и национальных проектов Минэкономики России, отметив, что на нацпроектах отрабатывались те механизмы проектного управления, которые впоследствии были заложены в новую систему госпрограмм. В последние годы была проведена огромная работа, сделавшая госпрограммы гораздо более удобным, эффективным и современным инструментом. Тюпышев напомнил, что был изменен формат ГП — они стали компактными, хорошо структурированными и понятными для всех — экспертов, депутатов, общественности, — а не только для чиновников. С учетом национальных целей уточнены цели госпрограмм, определены наиболее важные и значимые показатели, уточнена и синхронизирована с нацпроектами терминология. В госпрограммах теперь выделяется проектная деятельность (федеральные проекты, ведомственные проекты) и процессная деятельность (комплексы процессных мероприятий).
Новые госпрограммы — это система документов. Акт Правительства РФ утверждает детальный паспорт ГП, стратегические приоритеты и так называемую нормативную подложку (правила предоставления субсидий и т. д.). Вице-премьеры утверждают федеральные проекты, акты ФОИВ — ведомственные проекты и комплекты процессных мероприятий. Это позволяет разгрузить систему принятия решений. Для оперативного принятия решений предусмотрено создание управляющих советов программы. И, конечно же, обязательный элемент совершенствования системы — перевод госпрограмм в электронный вид, с возможностью введения данных, утверждения и мониторинга паспортов госпрограмм и структурных элементов в специальной подсистеме по госпрограммам — в «Электронном бюджете».
Модератор сессии М. А. Клишина, первый заместитель генерального директора ЦИБО, тем, кто еще не успел ознакомиться с постановлением Правительства РФ от 26 мая 2021 года № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации», посоветовала поскорее это сделать, чтобы упростить себе работу с госпрограммами.
Н. А. Бегчин, директор Департамента программно-целевого планирования и эффективности бюджетных расходов Минфина России, обратил внимание на то, что в ГП теперь четко разделены понятия «показатель» (по сути — конечный результат) и «результат» (под ним понимается непосредственный результат). «Впервые бюджетные ассигнования мы четко и однозначно — на уровне кодов бюджетной классификации — привязали к результатам», — заметил он (подробнее о новой системе госпрограмм читайте в статье А. Н. Бегчина «Новации разработки и реализации госпрограмм», которая будет опубликована в следующем номере журнала «Бюджет»).
Планируется повысить синхронизацию изменений сводной бюджетной росписи и госпрограмм. В Госдуме на рассмотрении находится законопроект, который предоставит право правительству устанавливать — по аналогии с нацпроектами — порядок перераспределения бюджетных ассигнований внутри госпрограмм. Бегчин отметил, что если в нацпроектах это сделано без ограничений, то для госпрограмм перераспределение будет ограничено 10% от общего объема финансового обеспечения соответствующей ГП в расчете на год.
Опытом работы с госпрограммами в Московской области поделилась В. А. Волкова, первый заместитель министра экономики и финансов Московской области. Структура госпрограмм в области упрощена по сравнению с федеральной. Законодательно закреплено, что изменения ГП являются основанием для корректировки сводной бюджетной росписи, благодаря чему госпрограммы с бюджетом «разбегаются» буквально на несколько дней. Бюджетная заявка включает и показатели, и мероприятия, и суммы, и КБК. Деньги больше не рассматриваются в отрыве от показателей. Элементы госпрограммы в зависимости от их важности и частоты изменений утверждаются документами разного уровня: постановлениями правительства, распоряжениями заместителя председателя правительства, ведомственными актами. Для сложных мероприятий с большим количеством участников составляются дорожные карты. Мониторинг выполнения планов осуществляется с максимально широким использованием сведений из других информационных систем.
Законопроект, позволяющий повысить синхронизацию изменений сводной бюджетной росписи и госпрограмм, находится на рассмотрении в Государственной думе
Очевидно, что госпрограммы в регионах отличаются друг от друга. Различны связи между целями, задачами и показателями, детализация основных мероприятий, табличные формы в приложениях. Различается все, вплоть до терминов «показатель», «индикатор», «конечный результат», «непосредственный результат»... Как в такой ситуации транслировать общефедеральные цели госпрограмм на уровень субъектов РФ? По словам Ускова, для трансляции приоритетов с федерального на региональный уровень также пригодится опыт нацпроектов. Сейчас трансляция происходит на основе заключаемого между ФОИВ и регионами нефинансового соглашения, где указываются ожидаемые показатели и результаты. После заключения нефинансового соглашения становится возможным оформление соглашения о предоставлении региону соответствующей субсидии из федерального бюджета. С учетом перечисленных соглашений субъект РФ дорабатывает паспорт регионального проекта. Вся процедура взаимодействия с регионом реализована через систему «Электронный бюджет».
Был на сессии поднят и вопрос: надо ли полностью увязывать госпрограммы Российской Федерации и госпрограммы субъектов РФ, как это сделано для нацпроектов? «Моя точка зрения, что к госпрограммам неправильно подходить с моделью, которая применятся в отношении нацпроектов. Имею в виду, что в случае госпрограмм нет необходимости настолько жестко синхронизировать структуру, загонять всех в единые форматы программ, планов их реализации и так далее», — поделился Бегчин.
Комментируя данный тезис, спикер привел в пример ряд удачных решений, принятых на региональном уровне. «Когда мы разрабатывали постановление № 786, то пользовались опытом субъектов. Комплексные программы межотраслевого характера появились в постановлении благодаря опыту Свердловской области. У Московской области есть удачный опыт единой бюджетной заявки, опыт оперативного внесения изменений в роспись в ходе исполнения бюджета есть у Москвы. Уникальный опыт каждого субъекта РФ в перспективе может многое дать для дальнейшего совершенствования всей системы госпрограмм, в том числе и на федеральном уровне», — отметил Бегчин.
Что касается синхронизации госпрограмм федерального и регионального уровней по наиболее значимым направлениям, то пункт 28 постановления № 786 предусматривает возможность заключения между ответственным исполнителем госпрограммы и высшим исполнительным органом госвласти субъекта РФ безденежного соглашения, в котором будут установлены показатели. Форма и порядок заключения данного соглашения должны быть утверждены приказом Минэкономики России по согласованию с Минфином России. Сейчас оба министерства находятся в финальной стадии этой работы. «Это решит задачу увязки показателей госпрограмм на разных уровнях», — пояснил Бегчин.
Вопросам обмена данными с регионами по госпрограммам в части планов реализации и контрольных точек уделила внимание Е. А. Громова, директор Департамента информационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными финансами и информационного обеспечения бюджетного процесса Минфина России. Она сообщила, что до конца года предполагается решить вопрос о том, как синхронизировать эту информацию, в том числе с использованием системы «Электронный бюджет».
На пути к бухгалтерии будущего
Отдельная сессия семинара была посвящена обсуждению вопросов эффективности системы управления общественными финансами. Модератор сессии С. В. Романов, директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России, подвел первые итоги построения единой электронной системы формирования данных учета и отчетности госфинансов, достигнутые на современном этапе.
В целом система должна быть создана до 2028 года, а до конца текущего — должен завершиться ее первый этап, в рамках которого происходит передача в Федеральное казначейство полномочий по ведению учета и отчетности от федеральных органов исполнительной власти, управление деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных этим ФОИВ казенных учреждений. Параллельно идет реализация второго этапа, который должны успеть реализовать до начала 2023 года. Согласно плану уже запущены пилотные проекты по отработке механизмов функционально технологической централизации и технологической интеграции с ФОИВ, федеральными бюджетными и автономными учреждениями, финорганами и учреждениями субъектов РФ. Итоги пилотов в перспективе, после внесения соответствующих изменений в законодательство, будут, по выражению Романова, внедряться на промышленной основе, но уже сегодня есть впечатляющие результаты, которые спикер и озвучил.
Так, внедрение новых подходов, реализованных на первом этапе создания системы, позволило существенно повысить объективность и достоверность данных, унифицировать учетные процедуры, оптимизировать численность и полномочия бухгалтерских работников, создать единую информационную среду бухучета. Однако эта работа дает не только плюсы, и если достижения озвучил модератор, то прочие участники сессии говорили также и о проблемах и сложностях, которые возникают в процессе создания системы.
Отвечая на вопрос, требует ли методология изменений в условиях цифровой централизации, А. В. Дубовик, заместитель руководителя Федерального казначейства, высказал мнение, что методология меняться должна. Но, уточнил он, лишь в определенной части. «Методология у нас правильная, но во многом цифронепригодная. То есть мы не всегда можем трансформировать ее в цифровой, автоматизируемый процесс. В перспективе мы должны сделать так, чтобы ряд процессов можно было оцифровать и сделать автоматическими», — пояснил свою мысль спикер.
Также он поднял больной вопрос кадровых ресурсов и их компетенции в условиях цифровой централизации. Комментируя его, Дубовик отметил, что комплекс трудовых задач бухгалтера широк, и в перспективе, с ростом цифровизации и уменьшением доли ручных операций — формирования отчетности и регистрации операций, на первый план неминуемо выйдет интеллектуальная составляющая работы — анализ, аудит, отраслевая методология. «Чем сейчас бухгалтеры занимаются по остаточному принципу, если вообще занимаются», — добавил он. В Федеральном казначействе эта трансформация уже происходит, и на основании богатого опыта спикер констатировал, что профессия хоть и потеряет какое-то количество людей — не все смогут переобучиться и встать на новые рельсы, но сама она, безусловно, останется, причем станет значительно более интеллектуальной и технологичной, чем когда бы то ни было.
Отвечая на тот же вопрос, И. А. Карпычева, руководитель консалтинговой практики по казначейству САП СНГ, поделилась лайфхаками крупных компаний, идущих по пути централизации и цифровой трансформации, которые они применяют для снижения болезненности кадрового вопроса. Чтобы сотрудники в процессе трансформации не паниковали и не противодействовали изменениям, их необходимо ввести в курс дела, объяснить перспективы, обрисовать выгоды. В процессе централизации лояльный сотрудник будет очень полезен. Карпычева отметила, что сотрудник должен быть обязательным участником рабочей группы по разработке новых методик и построению унифицированной системы, потому что он досконально знает все процессы и проследит, чтобы при централизации ни один из них не был забыт и не потерялся. Также специалист, находящийся в центре изменений, может стать их амбассадором и доносить до коллег все выработанные подходы, продвигать их в массы — делиться знаниями, объяснять и включать в работу новых сотрудников.
Работа с коллективом не заканчивается и после централизации. Существуют разные методики, например создание в компаниях центров компетенций. Главная из функций их сотрудников — быть в курсе всех выработанных в процессе централизации правил и следить за их соблюдением работниками компании.
Очень сложный вопрос — включение в систему субъектов РФ, которые к этому моменту уже построили свои мощные системы учета и обработки данных. Один из таких субъектов — Москва. Регион с высоким уровнем цифрового развития в области бухучета отказался от передачи полномочий Федеральному казначейству, потому что, выбрав систему, которая будет универсальна для всех, регион рискует потерять в аналитической информативности. Осознавая это, Москва избрала для себя модель технологической централизации и интеграции и успешно ее реализует.
Но столица — это скорее исключение. Большинство субъектов РФ готовы рассмотреть вопрос более тесной интеграции в рамках централизуемых полномочий. Но на определенных условиях. Как отметил А. М. Калабеков, заместитель министра финансов Кабардино-Балкарской Республики, проводить централизацию было бы легче, если бы региональные власти на этапе технологической централизации обладали рядом прав. В частности, обязывать муниципальные учреждения вести учет в региональной системе; устанавливать для всех государственных и муниципальных учреждений единую учетную политику, срок выдачи зарплаты и коды целевых стратегий расходов.
С. В. МАРТЫНЕНКО,
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
