Управление доходами в условиях ограниченных бюджетных ресурсов — это ключевая задача, без решения которой планирование и достижение целей бюджетной политики невозможно. И хотя в текущем году ситуация с доходами субъектов РФ по сравнению с прошлым существенно улучшилась (рисунок 1), по мнению Минфина России, именно сейчас наступил подходящий момент для модернизации системы управления доходами. О том, что уже сделано, и о грядущих планах читайте в статье.
Елена Викторовна ЛЕБЕДИНСКАЯ, директор Департамента доходов Министерства финансов РФ
Модернизация системы управления доходами
Существующая система управления доходами успешно функционировала много лет, но к настоящему времени она перестает соответствовать современным темпам. Сейчас значительно возросла скорость принятия решений, внесения изменений и прочего. И мы вплотную подошли к моменту, когда имеющуюся систему администрирования нужно модернизировать — сделать более гибкой, с одной стороны, и более прозрачной и универсальной, с другой. Именно в этом направлении мы и движемся (рисунок 2).
На первом этапе реформы в текущем году были приняты изменения в Бюджетный кодекс. Федеральный закон от 1 июля 2021 года № 251 поменял систему закрепления полномочий по администрированию. До него перечни главных администраторов доходов (ГАД) утверждались «фундаментально» — законом о бюджете, причем каждый год. Хотя большая часть администраторов из года в год остается прежней — налоги администрирует налоговая служба, а штрафы за нарушение ПДД — МВД. Очевидно, что ежегодного переутверждения администраторов не требуется, особенно так глобально — на уровне закона.
Такая система лишена гибкости и предсказуемости одновременно. Понятно, что в течение года, в процессе исполнения бюджета, перечень можно дополнять и корректировать приказами финансовых органов. Тем не менее на стадии формирования бюджета перечня администраторов формально еще не существует, потому что он утверждается тем же самым бюджетом, то есть прогноз к проекту бюджета мы делаем в ряде случаев с отсутствием понимания или спорными позициями по администрированию отдельных источников доходов.
Оптимизация перечня ГАД
Новации системы управления доходами будут внедряться, начиная с бюджета на следующий год. Исчезнет необходимость ежегодно утверждать перечень главных администраторов доходов бюджета законами (рисунок 3). Делать это предлагается актами Правительства РФ — на федеральном уровне и высшим исполнительным органом власти — на уровне регионов и местных бюджетов. В соответствии с общими требованиями, утвержденными постановлением Правительства РФ № 1569[1], перечень администраторов мы будем утверждать на постоянной основе, а не на год, как было раньше.
Общие требования содержат базовые принципы того, что должно входить в региональный акт по утверждению перечня администраторов. В частности, в перечни администраторов должны входить территориальные органы федеральных органов власти, которые администрируют доходы в субъекте РФ. Это очень важно для работы на следующих этапах, когда придет черед прогнозировать, утверждать методики, исполнять, анализировать поступления и так далее.
Что касается внесения изменений в перечни в течение года, то в отличие от текущей ситуации новация дает всем нам большую свободу действий. Например, на федеральном уровне вышло распоряжение с перечнем администраторов, и изменения вносить мы будем непосредственно в него. Это не настолько длительная и не такая сложная процедура, как внесение изменений в закон. Что касается регионов, то, если им удобно в течение года менять перечень администраторов приказами финоргана и по итогам года вносить изменения, например в основной акт, который утверждает на постоянной основе данный перечень, то это право субъекта. Если же изменений мало, то можно вносить их в постоянно действующий акт. И такой подход верен: регионы должны иметь возможность подстроиться под ритм изменений в администрировании, который у них складывается, это повысит эффективность их работы. Новая система начнет работать со следующего года — в проекте закона о федеральном бюджете перечня администраторов уже нет, он утвержден распоряжением.
Планы работы с перечнем источников доходов
Подробнее остановлюсь на планах работы с перечнем источников доходов. Во-первых, завершается формирование информации в перечне: финорганами субъектов РФ — информации по группам источников доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты, а ГАД — об источниках доходов региональных бюджетов. Предположительно с начала 2022 года будет запущена проверка информации перечня. Тестирование, проходящее в текущем году, показывает, что в основном система готова к проверке, однако требуется небольшая доработка, которая будет сделана до конца 2021 года. По результату проведенных работ информация в перечне будет поддерживаться в актуальном состоянии и утверждаться в установленном порядке.
Также в планах техническое совершенствование перечня. Мы планируем сделать несколько доработок в части автоматизации, например реализовать автоматическое обновление технической информации. Предположим, внесены изменения в бюджетную классификацию, поменялось какое-то название или реквизиты в нормативных актах, которые должны быть указаны в перечне. Необходимо исключить ручное обновление такой информации, это должно происходить автоматически и утверждаться далее без какого-либо непосредственного участия как финансовых органов, так и главных администраторов.
Запланировано и некоторое упрощение полей заполнения перечня. Исчерпывающую информацию о том, что именно поменялось, и четкие рекомендации, как и что надо заполнять, регионам мы направим в конце года. Также в планах запустить функцию импорта информации, чтобы можно было загружать ее в перечень автоматически из файлов, из другой системы. Хорошая новость для многих главных администраторов, у которых очень много однотипных доходов, поступающих в разные бюджеты бюджетной системы, — техническое обновление перечня позволит им вводить эту информацию однократно.
Еще благодаря технической модернизации всем пользователям перечня будет предоставлена возможность формировать заявки на дополнение информации. Сейчас система формирования строится по принципу сверху вниз, то есть финансовый орган формирует группу, включает в нее источники доходов, а дальше администраторы их заполняют. Модернизация предусматривает, что можно будет идти и снизу вверх: администратор формирует заявку, и если финорган заявку утверждает, то источник добавляется в список и включается в работу.
Важный, особенно для регионов, которые активно развивают свои информационные системы, вопрос — это интеграция информации, перенос ее из одной системы в другую. Поскольку перечень единый по Российской Федерации, в нем должна содержаться информация обо всех источниках доходов любых бюджетов. Необходимо исключить многократное дублирование информации в разных системах и для разных целей. Обеспечение бесшовной интеграции с информационными системами финансовых органов субъектов РФ — наша приоритетная задача.
Единая система управления доходами
Сейчас перечень формируется, в этой части мы продвинулись достаточно далеко, но пока он остается «вещью в себе» — перечень пока никак ни с чем не связан в системе администрирования и прогнозирования доходов. Рабочий инструмент таким обособленным быть не может, это с одной стороны. А с другой — он должен быть актуальным и всем доступным, поскольку это позволит существенно увеличить прозрачность формирования доходов. Поэтому Минфин России планирует создание единой системы управления доходами, в которой каждый шаг будет логически вытекать из предыдущего и прослеживаться на всех звеньях цепочки. План включает несколько позиций. Расскажу о каждой из них подробнее.
Первый пункт плана — интеграция в перечень системы закрепления полномочий главных администраторов доходов. Когда мы наделяем полномочиями по администрированию какой-то орган, это отражается в системе. Следующий шаг — какие именно доходы он администрирует, какие источники. Существуют варианты, но у многих, как и на федеральном уровне, администратор утверждает акты по администрированию. Это огромная бумажная работа, от которой мы хотим уйти, поскольку, во-первых, бумажный формат не позволяет быстро вносить изменения, и, во-вторых и в главных, из-за изменений, часто небольших и технических, приходится пересогласовывать весь акт.
Поэтому стоит задача перейти к так называемой реестровой модели — когда информация о произошедшем локальном изменении в одном источнике дохода или в одном конкретном КБК переутверждается локально прямо в информационной системе с обеих сторон (или всех сторон, если участников больше). Эта модель, будучи внедренной в перечень, позволит аккумулировать в системе сразу всю информацию по администрируемым источникам и исключить ее многократное внесение и утверждение.
На федеральном уровне мы это планируем реализовать в ближайшее время — к февралю 2022 года. На региональном уровне внедрение новаций планируется провести за год — до декабря следующего, 2022 года. При этом для закрепления в перечне полномочий ГАД у субъектов РФ будет возможность использовать и собственную систему, информация из которой будет «синхронизироваться» с перечнем.
Второй пункт плана — интеграция нормативных характеристик налоговых расходов Российской Федерации и субъектов РФ в перечень. Сейчас информацию о налоговых расходах собирают практически вручную, это неудобно всем, в процессе возникает много проблемных ситуаций. В системе планируется предусмотреть возможность автоматически формировать нормативные характеристики налоговых расходов. На федеральном уровне эту задачу надо решить до конца текущего года, а на региональном — к концу следующего.
Третий этап создания единой системы — это интеграция в информационную систему утверждения методик прогнозирования доходов. Свои методики прогнозирования все утверждают по-разному: где-то приказами, где-то в региональной системе, но обычно неким единым документом. При этом постоянные внесения изменений и пересогласования методик занимают много времени, в результате к началу финансового года далеко не всегда методика существует в итоговом, соответствующем всем требованиям виде.
Эту проблему предлагается решить за счет перехода также к реестровой модели закрепления методик прогнозирования, строить цепочку не по администратору в целом, а по конкретному доходу. В системе есть администратор, есть закрепленный в ней же код дохода, есть к нему методика прогнозирования, дальше прогноз. Изменения по одному виду дохода не затрагивают остальные КБК, вносятся и утверждаются локально. Такой алгоритм, во-первых, повысит удобство работы с информацией, а во-вторых, позволит в любой момент проследить весь путь дохода. Например, по итогам года можно будет проанализировать причины отклонений по каждой строчке. И сделать это будет легко и удобно, ведь есть методика, есть форма для прогноза, смотрим на факт — сразу сопоставляем.
Создание единой системы, закрепление алгоритма прогнозирования, формирования прогноза и исполнения бюджетов по доходам — это большой и сложный блок задач. Но мы надеемся получить работающую единую систему уже к началу 2024 года. Это автоматически даст нам абсолютно актуальный, понятный, прозрачный перечень источников доходов.
Законодательные новации по доходам
Освещая тему доходов, нельзя не коснуться новаций бюджетного законодательства. Ряд поправок в БК РФ внесли два принятых летом 2021 года федеральных закона — № 244‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия пункта 4 статьи 242.17 Бюджетного кодекса Российской Федерации» и № 251‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации». Первый из них, в частности, позволяет полностью урегулировать механизм возврата неналоговых платежей, вызывавший много вопросов все предыдущие годы.
Принят приказ Минфина РФ[2], который утверждает общие требования к возврату платежей. Естественно, это не касается налогов и таможенных платежей, потому что они достаточно урегулированы налоговым и таможенным законодательствами, но все остальные платежи требования охватывают. В этом приказе все четко прописано: конкретные требования к тому, как именно должен происходить весь процесс, какие формы заполнять, в какие сроки, кто и что рассматривает. Это приказ снимет массу поступающих нам вопросов относительно того, как делать возврат.
Обращаю внимание на важный момент — механизм возврата неналоговых платежей по сути аналогичен механизму возврата налоговых и таможенных платежей. К примеру, возврат по неналоговым платежам так же, как и по налогам, не бесконечен — если за три года никто не обратился за возвратом, то далее сделать это будет уже нельзя. Это сделано для того, чтобы пресечь не очень хорошую практику получения заявок на возврат платежей, которые были уплачены много лет назад. Причем возвращаются платежи как ошибочная уплата, тогда как на самом деле этот платеж должен был поступить, просто он уплачен другим лицом. И таких не вполне обоснованных возвратов некоторое время назад было очень много. Новые требования позволят с этой проблемой полностью справиться.
Второй из законов, № 251‑ФЗ, регулирует в том числе механизм уточнения так называемых невыясненных платежей. Ранее аналогичные нормы для федерального уровня устанавливались в законе о федеральном бюджете, теперь система будет единой для всех уровней бюджетной системы.
Механизм возврата неналоговых платежей аналогичен механизму возврата налоговых и таможенных платежей (соответствующий приказ находится на регистрации в Минюсте)
Произошла корректировка ряда нормативов распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ. Среди уже принятых — установленный Законом № 251‑ФЗ норматив зачисления в федеральный бюджет части НДФЛ, который подлежит уплате налогоплательщиками на основании налогового уведомления по итогам предыдущего года по ставке 2%, сверх уплаченных в течение отчетного года 13%. Впервые он поступит в 2022 году. Немного подробнее остановлюсь на том, как и что будет происходить. По итогам года налоговая служба проанализирует все источники доходов каждого плательщика, суммирует эти доходы. И если выявит некую часть доходов, которая должна облагаться по ставке 15%, а к ней была применена ставка 13%, — потому что сейчас работодатель отслеживает информацию только по себе и не видит другие места работы сотрудника, — то это доначисление 2% будет применено однократно в начале года. То есть по ставке 2% доначисляется платеж, который впервые поступит только в следующем году, и это никоим образом не затрагивает те доходы, которые поступают сейчас.
На рассмотрении в Госдуме РФ находится законопроект №
При этом норматив мы устанавливаем таким образом, чтобы часть прироста доходов осталась в бюджете субъекта РФ, в объемах, позволяющих полностью компенсировать возможное снижение налога на прибыль, поступающего в бюджет региона, за счет роста платежей по НДПИ. Выпадающие доходы формироваться не будут.
Есть в законе часть, касающаяся акцизов на средние дистилляты. Со следующего года предлагается перечислять в федеральный бюджет 100% доходов от данных акцизов (вместо 50%), а регионам, их производящим, передать дополнительно 4% доходов от акцизов на крепкий алкоголь. Решение забрать акцизы на средние дистилляты на федеральный уровень связано с тем, что это очень сложный источник дохода, сильно зависящий от цены на нефть, по нему осуществляются в значительном объеме возвраты, которые даже могут превышать поступления, как это происходит в текущем году; его колебания увеличивают риски и неопределенность для бюджетов субъектов РФ.
Осенью вышло постановление Правительства РФ № 1557 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам администрирования и прогнозирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Документ регулирует в том числе процесс прогнозирования и обмена информацией в случае, когда администратором в субъекте РФ является территориальный орган федерального органа власти. Сейчас эта система у всех построена по-разному, и многие регионы сталкиваются с проблемами. В постановлении этот вопрос очень подробно прописан. Суть новаций проста: федеральный орган утверждает общую методику по всем бюджетам бюджетной системы, дальше уже каждый территориальный орган по согласованию с финансовым органом субъекта РФ утверждает методику конкретно этого дохода в этом регионе. Это обязательное требование, и никаких проблем с его исполнением возникнуть не должно.
[1] Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2021 года № 1569 «Об утверждении общих требований к закреплению за органами государственной власти (государственными органами) субъекта Российской Федерации, органами управления территориальными фондами обязательного медицинского страхования, органами местного самоуправления, органами местной администрации полномочий главного администратора доходов бюджета и к утверждению перечня главных администраторов доходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, местного бюджета».
[2] Приказ Министерства финансов РФ от 27 сентября 2021 года № 137н «Об утверждении Общих требований к возврату излишне уплаченных (взысканных) платежей».
