В октябре в Челябинске прошла XI практическая конференция «Закупки-2021: нарушить нельзя, соблюдать». Де-юре мероприятие имеет статус областного, тем не менее рассматриваемые на нем темы вызывают интерес у контролеров и государственных заказчиков из других регионов, и не только соседних с Челябинской областью. В этом году на конференцию приехали представители 25 субъектов РФ. В течение трех дней профессионалы в сфере закупок обсудили широкий спектр вопросов — от наличия проблем до новаций и перспектив развития закона. На конференции регионы не только поделились своим опытом, но и имели возможность обсудить региональные практики за круглым столом, обсудить спорные вопросы, что, безусловно, дает толчок к развитию всей системы госзаказа и создает единый вектор этого развития.
Нарушения и их причины
О типичных нарушениях законодательства в контрактной системе рассказала заместитель руководителя УФАС по Челябинской области — начальник отдела контроля закупок для государственных и муниципальных нужд В. А. Ливончик. В частности, одно из них связано со злоупотреблением правом заключать контракты с единственным поставщиком. Пункт 11 части 1 статьи 93 закона о контрактной системе позволяет заказчику закупаться у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае, если производство товара, выполнение работ, оказание услуг осуществляется учреждением и предприятием уголовно-исполнительной системы в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, утвержденным Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 26 декабря 2013 года № 1292). При этом предприятия и учреждения УИС должны производить товары и работы, а также оказывать услуги самостоятельно. Именно так разъясняет ситуацию ФАС в письме от 14 ноября 2019 года № ИА/100040/19. Тем не менее заказчики достаточно часто пренебрегают обязательным условием. В судебной практике уже зафиксированы такие нарушения, допускаемые при строительстве социально значимых объектов. К примеру, в Челябинской области контракт по ремонту и восстановлению подпорных стен и замене чугунного ограждения в парке был заключен с единственным поставщиком — уголовно-исправительным учреждением на сумму более 33 миллионов рублей. При этом самостоятельно колония выполнила работы только на 10,5 миллиона рублей, остальные были перепоручены субподрядчику. И этот случай не единичный.
Кроме того, нарушения в действиях заказчиков часто связаны с некоторыми изменениями законодательства, направленными на минимизацию требований к составу заявки. Изменение, внесенное в 44‑ФЗ в 2020 году, предполагает, что в составе заявок конкретные показатели товара надо представлять, только когда этот товар именно поставляется, а не просто используется при производстве работ и оказании услуг. Такой порядок действий изложен в письме ФАС от 25 июня 2020 года № ИА/53616/20. В решении Верховного суда от 4 февраля 2021 года по делу № АКПИ20-959 отмечено, что это разъяснение имеет право на существование и не нарушает требований закона. Сложности возникают из-за того, что в письме для конкретизации позиции «товар не используется» говорится буквально следующее: «...если этот товар не передается по товарной накладной», «если не принимается к бухгалтерскому учету».
В результате в Челябинской области сложилась интересная ситуация. Все муниципальные районы области считают, что при благоустройстве территории и установке малых архитектурных форм последние не ставятся на баланс. В то же время в городе Челябинске качели, карусели, урны учитываются в бухгалтерской документации. Примеров такой путаницы уже много, и несколько дел уже прошли судебные инстанции. Например, при закупке работ по техническому обслуживанию и текущему ремонту котельного оборудования заказчик запросил конкретные характеристики используемого в процессе товара.
В решении Арбитражного суда Челябинской области изложена следующая позиция. Из условий контракта однозначно следует, что заказчиком по результатам закупки заключается договор подряда, при этом работы выполняются с применением оборудования подрядчика, то есть его иждивением (его силами, средствами, материалами), что прямо предусмотрено частью 1 статьи 704 ГК РФ. Проектом контракта не предусмотрено, что оборудование, которое предоставляет подрядчик, является товаром, который заказчик приобретает отдельно от приемки и оплаты выполненных работ. Таким образом, из указанных положений документации и норм гражданского законодательства следует, что по результатам проведения закупки заключается договор оказания услуг, к которому применяются общие нормы договора подряда, то есть требованием к составу первой части заявки должно быть исключительно согласие на оказание услуг.
Закупки малого объема
Закупки малого объема в России составляют порядка 600 миллиардов рублей год. В принципе немного, но если учесть, что каждый контракт стоит менее 100 тысяч рублей, то по количеству они превосходят практически все конкурентные государственные. Москва уже давно поняла, что малые закупки необходимо тщательно контролировать, для чего переводить их в «цифру». Но во многих регионах РФ закупки малого объема проводятся до сей поры на бумажном носителе. Поэтому выступление начальника управления автоматизации закупок малого объема и оперативных сделок Департамента города Москвы по конкурентной политике А. А. Старокадомского было очень интересным для участников конференции.
Что сделала Москва для цифровизации закупок? Во-первых, в региональной информационной системе был создан портал поставщиков, который в качестве полноценной подсистемы функционирует с 2013 года. В 2018 году портал, его возможности и успехи были презентованы президенту страны, и В. В. Путин предложил тиражировать эту практику в регионы. С этого времени портал поставщиков является отдельной информационной системой города Москвы, которая свободно тиражируется по субъектам РФ. К функционирующему в системе электронному магазину закупок малого объема на данный момент подключено порядка 237 тысяч поставщиков. Причем 50% из них не работают на конкурентных закупках, то есть уникальные, являются субъектами в малом предпринимательстве и готовы поставлять товар как в Москву, так и в регионы РФ. Эти поставщики завели на портале больше миллиона уникальных позиций каталога. Как итог — с порталом поставщиков уже сотрудничают порядка 39 регионов по соглашениям.
По словам Старокадомского, основная идеология цифровизации закупок — это структурированный товар. «Без структуризации мы не сможем анализировать закупки малого объема, не сможем сделать электронное исполнение контрактов», — отметил он. Поэтому была введена стандартная товарная единица по аналогии с яндекс-маркетом. То есть схема такова: выставляя на продажу свой товар (работу, услугу), поставщик дает конкретные его характеристики. Сначала идет автоматическая предмодерация товара — система смотрит, нет ли аналогов, и предлагает варианты с процентным соотношением его товара и товара, который уже существует на портале. Затем работают модераторы, проверяют действительно ли существует это товар. Следом заводится стандартная товарная единица, которая уже и попадает в контракт посредством котировочной сессии. Котировочная сессия — это аналог аукциона, который работает на понижение цены. В сессию собираются стандартные товарные единицы, создается начальная (максимальная) цена контракта. Котировочная сессия может быть объявлена на три, шесть или 24 часа.
До конца этого года управление автоматизации закупок планирует обеспечить заказчикам возможность публиковать совместные котировочные сессии до 3 миллионов рублей. Для чего это делается? Иногда даже представителю СМП неинтересно заходить на котировочную сессию и заключать контракты до 100 тысяч рублей. Когда же будет объединение нескольких заказчиков, предприниматель сможет получить крупный заказ без предоставления каких-либо дополнительных документов. Чтобы принять участие в объединенной котировочной сессии, необходимо только не быть зафиксированным в реестре недобросовестных поставщиков.
Закупки строительных работ
Закупки строительных работ считаются одними из самых сложных, так как их проведение требует изучить большое количество нормативно-правовой документации не только в области государственных закупок, но и специальной, регулирующей строительство того или иного объекта. Кроме того, в данной сфере не все вопросы детально урегулированы, поэтому необходимо учитывать специфику в каждом конкретном случае. Именно поэтому Главное контрольное управление Челябинской области в рамках своей конференции ежегодно организует секцию «Закупки в строительной сфере».
Заместитель начальника Главного контрольного управления Московской области О. Г. Дьяченко рассказал, каким образом на портале исполнения контрактов (ПИК) Московской области, разработчиком которой является контрольный орган, реализован умный контракт на проектно-изыскательские (ПИР) и строительно-монтажные работы (СМР). Контракты были разработаны в августе этого года и уже проходят обкатку на практике — закупки опубликованы, идет процедура торгов. Сейчас на этапе согласования находится контракт ПИР + СМР.
Система ПИК развивается с 2017 года, и в декабре прошлого года Московская область впервые в практике отечественных закупок на нормативном уровне ввела такое понятие, как «умный контракт». Технология «умный контракт» предусматривает цепочку алгоритмов, которая связана подписями двух сторон, отсутствие подписи одной из сторон означает разрыв всей цепочки. Поэтому все условия контракта оцифрованы, и после заключения контракта изменить эти условия можно только путем подписания дополнительного соглашения, которое осуществляет изменение электронного алгоритма.
В частности, в условиях умного контракта СМР изначально соблюдены все требования законодательства (статья 110.2 Закона № 44‑ФЗ; приказ Минстроя России от 23 декабря 2019 года № 841/пр, регламентирующий порядок определения первоначальной максимальной цены и методику составления смет и контрактов; приказ Минстроя России от 5 июня 2018 года № 336/пр, утверждающий методику формирования графика выполнения строительно-монтажных работ; приказ Минстроя России от 14 января 2020 года № 9/пр, определяющий типовые условия контрактов; постановление Правительства РФ от 15 мая 2017 года № 570). Объект закупки формируется на основе структурированных смет. График выполнения работ устанавливается по каждой смете. «Мы пришли к выводу, что смета контракта должна быть структурно не одна, их должно быть несколько, чтобы на каждый локализованный объем установить сроки. К контракту прикладывается несколько смет контрактов. При распечатывании это выглядит как смета контракта с блоками. Но структурированно это смета, по которой восстанавливаются в графике свои сроки, что очень важно для контроля», — рассказал Дьяченко.
Заместитель начальника отдела контроля закупок для государственных и муниципальных нужд УФАС по Челябинской области И. О. Кокшарова отметила тенденции в совершении нарушений в сфере строительных закупок. Первая связана с нарушениями по установлению квалификационных требований к участникам закупок. Заказчики либо не устанавливают дополнительные требования к опыту выполнения работ вообще, поскольку не успевают отследить изменения действующего законодательства, либо устанавливают такой объект закупки, который вообще не позволяет определить, какие дополнительные требования можно предъявить. «У нас была жалоба, при рассмотрении которой заказчик так и не смог даже на заседании комиссии сказать, что же у него является предметом контракта. Денежные средства были выделены на водоснабжение определенного пункта, в заключении госэкспертизы говорится о капитальном ремонте, на заседании комиссии нам поясняют, что это, возможно, вообще благоустройство. Естественно, из-за неопределенности условий исполнения контракта установить дополнительные требования не представляется возможным», — отметила представитель УФАС.
Что касается неправомерного выбора требований к опыту выполнения работ в соответствии с конкретным пунктом постановления Правительства РФ от 4 февраля 2015 года № 99, то пример был приведен следующий. Ведется капитальный ремонт линейного объекта, дополнительные требования устанавливаются как при капитальном ремонте объектов капстроительства, тогда как на сегодня есть специальное требование к опыту работы именно по капремонту линейных объектов. Каждая вторая-третья жалоба в антимонопольный орган затрагивает именно этот вопрос, и, как правило, все они признаются обоснованными.
P. S. Более подробный отчет с конференции читайте в журнале «Финконтроль».
С. В. МАРТЫНЕНКО
