История бюджета допетровской России

Состояние государственной казны было предметом особой заботы для всех правителей: от великого князя до императора. И сегодня, с высоты прошедших веков, особенно интересно, из чего же складывался бюджет, как управлялся в той далекой России. Давайте проведем маленькое исследование.

Александр Владимирович ПАЧКАЛОВ, доцент Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат исторических наук

Считается, что основы бюджетной системы начали складываться в IX–X веках, то есть в то время, когда древнерусские князья собирали дань с племенных союзов, проживавших на подвластных им землях. Именно дань была основным источником пополнения княжеской казны, которую можно считать финансовой основой Древней Руси и прообразом современного бюджета.

Помимо дани доходы казны пополнялись от пошлин и штрафов, в состав которых входили судебные пени (виры), дорожные пошлины (мыт). Первые взимались за совершенное преступление, за различные проступки, в том числе и незначительные. Совершивший преступление, провинность человек выплачивал судебные пени в пользу пострадавшего или князя. Мыт собирался с купцов за проезд через княжеские границы и заставы.

Но вернемся к дани. Ежегодно с осени по весну князь со своей дружиной объезжал подвластные ему земли и собирал дань, в основном предметами народного хозяйства — скот, меха, мед, воск, продовольствие. Процесс сбора дани назывался полюдьем. В 945 году во время такого полюдья и был убит великий князь Киевский Игорь Рюрикович. Считается, что поводом для восстания древлян и убийства князя стал не сам факт взимания дани, а попытка сбора «двойного налогообложения». Мы не будем рассказывать о том, как княгиня Ольга отомстила за смерть мужа и сумела подчинить себе древлян, а остановимся лишь на том, что мудрая женщина предприняла во избежание подобных случаев в дальнейшем. Княгиня утвердила «Уставы» — правила установления размера дани, «Уроки» — объединенное название объемов выплат и установила «Становища», или «Погосты», — пункты упорядоченного сбора дани и других податей. То есть при Ольге дань взималась не в племенных центрах, а в специальных пунктах, которые впоследствии развивались в центры торговли, а позже в целые города. Таким образом, поездки князей и его дружинников по территориям прекратились.

Какой-то определенной системы в распределении поступавших в казну доходов в период Древней Руси не существовало. Известно, что часть дани передавалась наместникам князя за службу, часть — княжеской дружине. После крещения Руси определенная доля собранной дани передавалась православной церкви. Можно предположить, что с укреплением княжеской власти дань приняла форму подати.

Раздробленность Древней Руси, распад единого государства в XII веке проявились прежде всего в распаде единой системы сбора податей. В разных княжествах появились локальные особенности в системе сбора податей.

В этот период на Руси действует посошное налогообложение (посошная подать). Она распространялась на хозяйства с земельным участком, условной единицей измерения которой была соха. Кроме того, взимались и нерегулярные налоги — разовые поборы с населения в связи с чрезвычайными событиями или в связи с необходимостью профинансировать военные расходы.

Золотая Орда

В период зависимости русских земель от Золотой Орды в XIII–XV веках «налогоплательщики» не только содержали своих князей, но и платили дань в пользу ордынских ханов — ордынский выход. В Золотую Орду с территории Руси поступало серебро, меха и другие ценные товары. Также князья должны были направлять в Золотую Орду «подарки» по разным поводам, одаривать приезжавших послов, нести расходы по их пребыванию на территории Руси и др. О размерах выплачиваемой дани сохранились отрывочные сведения. Например, в конце XIV века с владений Дмитрия Московского собиралось 1000 рублей, с владений Владимира Серпуховского — 320 рублей, с Новгорода Великого — 1500 рублей.

Передача сбора выхода от ханских чиновников (баскак) в руки Ивана Калиты стала важным событием для возвышения Московского княжества. Всего же владычество татаро-монголов на Руси длилось более двух веков. Считается, что выплаты дани в Золотую Орду существенно замедлили развитие русских земель. Конец игу положил Иван III. Именно великий Московский князь разбил татар в сражении под Алексином в 1472 году и первым из русских князей отказался выплачивать ордынский выход. Собираемые с этого времени на территории Руси налоги целиком оставались в казне московских князей.

В XIV–XV веках, как и ранее, росписей налогов, поступавших в казну, и их последующего распределения на государственные нужды не существовало. Основной прямой налог (посошная подать) князья использовали по своему личному усмотрению.

Стоит заметить, что в это время на Руси появляются и другие «налоговые» повинности, направленные на удовлетворение потребностей населения княжеств: строительство крепостей, дорог, организацию почтового сообщения, доставку казенных грузов и т. д. Регулярных налогов для этих работ было недостаточно, поэтому население привлекалось в порядке неоплачиваемой повинности на строительство крепостей, прокладку дорог, на службы в качестве ямщиков и извозчиков. Постепенно подобного рода повинности стали заменяться денежными сборами.

По мере объединения русских земель вокруг Москвы и формирования Российского централизованного государства в ХV—XVI веках посошная подать начала собираться централизованно. Помимо этого, доходы княжеской казны формировались за счет таможенного, соляного, кабацкого и других сборов.

Историки полагают, что где-то с XV века на Руси начала складываться двухзвенная бюджетная система, которая состояла из великокняжеской казны (фактически бюджета государства) и местных бюджетов, формировавшихся за счет княжеских (то есть государственных) налогов и местных сборов. Последние на Руси начали вводиться также с ХV века. Княжеским наместникам и волостелям для выполнения порученных им административных и судебных функций передавалась часть денежных и натуральных сборов с населения, которые назывались: «конское пятно» (за клеймение), «весчее» (за взвешивание), «гостиное» (за пользование торговым помещением), «тамга» (за продажу товара), «померное» (за измерения) и т. д.

Управление казной

Хранил княжескую казну казначей. Он ведал доходами и расходами князя. Казначей был наделен значительными полномочиями: входил в состав Боярской думы, хранил архив документов. Помимо казны, находящейся в ведении московского казначея, была создана казна в других крупных городах: Твери, Новгороде, Вологде и т. д. Хранителями казны здесь выступали великокняжеские дворецкие и местные казначеи.

Распределение податей между отдельными плательщиками внутри волостей или общин называлось разрубом. Существовало много особенностей разруба в разных регионах страны. Однако основным принципом было распределение тягла (повинности) в соответствии с имущественным положением и платежеспособностью каждой отдельной семьи (богатые платили больше, бедные — меньше). Все члены общины, платившие подати, разделялись на три категории: люди «лучшие», «средние» и «молодшие».

Новые налоги в рассматриваемом периоде вводились в связи с постоянно возраставшими военными расходами. В XVI–XVII веках взимались чрезвычайные налоги, которые назывались деньга пятая, деньга десятая, деньга пятнадцатая. Эти налоги взимались на военные нужды в размере 20, 10 и 7% с доходов торговых людей.

В XVI веке управление казной возлагалось на приказы — специальные службы, подчинявшиеся царю и Боярской думе, которые ведали в том числе и государственными доходами. Приказы исполняли роль посредника между властью царя и местным управлением. В состав приказов входили казначей, казенные дьяки и подьячие, ведавшие делопроизводством, сбором налогов.

Земская реформа, проведенная в 1551 году первым российским царем Иваном IV, ввела земское самоуправление, которое отменяло власть наместников. Управлением на местах стали заниматься земские старосты, руководившие земскими избами. Земская изба — выборный орган местного самоуправления в России, который и суды вершил, и налоги собирал. Содержались избы на деньги местного населения.

Налог «посошный откуп», заменивший наместничьи сборы с населения, начал поступать в царскую казну, в дальнейшем из нее выделялись средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий. В XVI веке сбором налогов также стали ведать созданные территориальные органы, называвшиеся «чети» (Новгородская, Устюжская, Владимирская, Галицкая, Костромская и др.).

В середине XVI века в России была сформирована полурегулярная армия — стрелецкое войско. Для содержания стрельцов стала взиматься стрелецкая подать. Кроме того, население платило налоги и по-прежнему несло повинности, связанные с поставкой подвод, строительством и ремонтом дорог и мостов, приемом на постой представителей власти и др. Также население платило оброки с мастерских, лавок, кузниц, мельниц и др. Народы Сибири, Урала, Севера платили натуральную подать (ясак) главным образом мехами.

В середине XVI века с введением винных откупов в казну кроме прямых налогов начали поступать и косвенные. Ряд историков отмечают, что в XVI–XVII веках косвенные налоги давали казне 50% доходов.

События Смутного времени начала XVII века почти полностью разрушили существовавшую систему податей. В этот период казна практически полностью была расхищена самозванцами, боярами, а также польскими интервентами, занявшими Московский Кремль. Возрождение Московского царства при первых Романовых стало возможным во многом благодаря установлению системы налогообложения, введению новых налогов.

Обсуждение бюджета в Думе

Исследователи полагают, что единый государственный бюджет России начал формироваться уже в первой половине XVII века. В одной из грамот, датированной 1623 годом, говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не стала...». Историки предполагают, что речь идет как раз о госбюджете. Первый известный нам бюджет — смета государственных доходов и расходов 1645 года, однако полностью реконструировать ее невозможно, поскольку сохранились лишь отрывочные сведения.

В этот период свои сметы доходов и расходов составляли уже города. Стоит заметить, что со второй половины XVII века все налоги — прямые и косвенные, а также сборы и пошлины — стали денежными.

К этому периоду относится и зарождение традиции обсуждения бюджета сначала царем с близкими к нему боярами, а затем членами Боярской думы. Основная часть расходов в то время была связана с содержанием войска, финансированием системы управления, царского двора. Также большие средства направлялись на покупку за границей оружия и других товаров. Отдельная статья расходов предусматривала покупку серебра для чеканки российских монет, поскольку своего серебра в России до XVIII века добывалось мало.

Зарождение финансового контроля

Как уже было сказано выше, в XVI веке в России начали создаваться различные приказы. В XVII веке эта тенденция сохранялась. Часть приказов занималась сбором определенных налогов. Наиболее известный — Приказ новой четверти, которому был поручен кабацкий сбор. К финансовой службе приказного управления относились приказы Большой казны, Большого прихода, денежного сбора, Счетный. Можно предположить, что Приказ тайных дел, возникший при царе Алексее Михайловиче, негласно выполнял функции финансового контроля. Охрана финансовых интересов государства обеспечивалась также Соборным уложением — сводом законов Российского государства, принятым 29 января 1649 года на Земском соборе.

Подробнее остановимся на Приказе счетных дел (Счетном приказе) — первом контролирующем финансовом органе. Он был организован в 1654 году. В приказ шли сборы, уплаченные за прошедший год, то есть с опозданием, а также все остатки сумм, не израсходованных разными учреждениями (вам это ничего не напоминает?). В 1657 году данное ведомство было переименовано в Приказ столовых и счетных дел и состояло из двух отделений.

Счетный приказ, как и остальные приказы, связанные с финансовой деятельностью, отчитывался перед Боярской думой о финансовой деятельности ведомства, о полученных и переданных в казну налогах, о жалованье чиновников. Вместе с тем известный русский историк В. О. Ключевский считал, что финансовый контроль со стороны Боярской думы был слабым, в том числе из-за того, что у нее не было конкретных механизмов для осуществления административного контроля.

В период правления царя Федора Алексеевича Романова в конце XVII века в сфере финансовой политики России был проведен ряд реформ. Сократилось число ведомств (приказов), собиравших налоги. Стрелецкая подать и прочие сборы были объединены в подворный налог, размер которого определяло правительство. Крестьянские общины и посады раскладывали его между собой по дворам.

Бюджет, который сохранился

В 1680 году в России был составлен бюджет, оригинал которого сохранился до наших дней. Бюджет был сформирован по 35 приказам в виде ведомости. В нее кроме расходов включены поступления от трех главных налогов: оброчной подати, стрелецких, ямских (для провоза послов, гонцов, должностных и ратных людей) и полоняничных денег (для выкупа взятых в плен русских людей). Доходы бюджета 1680 года составляли 1 220 367 рублей, а расходы — 1 125 323 рубля. По современным оценкам, бюджет указанного года был профицитным.

По данным этого документа, косвенные налоги преобладали над прямыми. Расходы на содержание двора составляли второе место после затрат на армию и составляли около 20% всех бюджетных средств. Эти расходы шли на развитие дворцового хозяйства, строительство новых зданий, устройство мануфактур, пышные церемонии, парадные выезды, содержание штата служащих, а также на царские пожалованья (таблица).

Таблица. Общие данные росписи 1680 г.

Важную роль в развитии российской финансовой системы того времени сыграл князь Юрий Алексеевич Долгоруков. Возглавляя Счетный приказ, Денежный сбор, Доимочный приказ, Устюжскую и Костромскую четверти, Долгоруков предпринял ряд мер по увеличению доходов казны. Он предложил отказаться от посошного и перейти к подворному обложению. Также он добился объединения важнейших прямых налогов (стрелецких, ямских и полоняничных денег) в единый прямой налог — стрелецкую подать. Впоследствии эту подать собирал возглавляемый им Стрелецкий приказ.

Несмотря на то что в финансовой сфере допетровской России сформировалась определенная система, однако каких-то специальных нормативных правил для составления финансовых документов в тот период еще не было. Были лишь первые попытки придать бюджету страны правовой характер. И такая ситуация существовала до петровских реформ начала XVIII века.