Заместитель председателя Счетной палаты РФ Галина Сергеевна ИЗОТОВА рассказала о результатах проверки ведомством исполнения федерального бюджета за 2020 год, исполнения бюджетов внебюджетных фондов в период пандемии, а также об особенностях и результатах взаимодействия Счетной палаты и Федерального казначейства по вопросам госфинконтроля.
— Галина Сергеевна, в конце октября подписан Закон «Об исполнении федерального бюджета за 2020 год». Счетная палата традиционно представляет свое заключение по результатам проверки исполнения федерального бюджета. Какие особенности исполнения бюджета прошлого года вы можете отметить?
— Безусловно, бюджет 2020 года исполнялся в условиях сложнейших вызовов пандемии, которые требовали от Правительства РФ оперативных и своевременных решений. Весь пакет антикризисной поддержки составил 4,4 триллиона рублей, включая снижение налогов, госгарантии, помощь гражданам.
На поддержку экономики и населения страны в условиях пандемии, на борьбу с коронавирусом (в том числе дотации субъектам Федерации для оказания медицинской помощи больным коронавирусом, на стимулирующие выплаты медработникам) из Резервного фонда РФ было выделено 2,9 триллиона рублей. Из этого же источника поступило 1,2 триллиона рублей на межбюджетные трансферты и субсидии регионам, единовременные выплаты ряду категорий граждан, субсидии в Фонд содействия реформированию ЖКХ и на другие цели. Стоит отметить, что Резервный фонд в условиях прошлого года стал действительно эффективным инструментом антикризисного реагирования.
В целом бюджет по расходам составил 22,8 триллиона рублей, что на 25 процентов больше, чем в 2019 году. Уровень исполнения расходов составил 95,7 процента, это на 1,5 процента выше, чем в предшествующем году. Доходы федерального бюджета в 2020 году составили 18,7 триллиона рублей.
Порядка 80 процентов расходов бюджета финансировалось через исполнение 43 госпрограмм. Счетная палата в своем заключении отметила необходимость уточнения применяемой Правительством РФ методики оценки эффективности госпрограмм, и мы, конечно же, и в дальнейшем продолжим работу с Правительством РФ по совершенствованию данных форм оценки.
Федеральная адресная инвестиционная программа исполнена на 89 процентов, на нее потрачено 99 миллиардов рублей. В 2020 году из 237 запланированных не был введен 81 объект — это 34 процента ФАИП. Кроме причин, связанных с пандемией, к такому результату привело в первую очередь отсутствие утвержденной проектной документации.
Дефицит федерального бюджета составил 4,1 триллиона рублей — 3,8 процента ВВП. По факту исполнения бюджетов с дефицитом 2020 год закончили 57 субъектов РФ — их суммарный дефицит составил 730 миллиардов рублей. Госдолг 48 регионов вырос на 419 миллиардов рублей, у 25 субъектов снижение долга составило 36 миллиардов рублей. Здесь стоит отметить, что регионы весьма значительно зависят от финансовой помощи из федерального бюджета. Так, доходы 34 субъектов РФ более чем на 40 процентов сформированы за счет безвозмездных поступлений от других бюджетов, из них у 13 регионов указанная доля — выше 60 процентов.
Счетная палата неоднократно обращала внимание на межбюджетные отношения в части бюджетной обеспеченности регионов и вопросов отдельных полномочий. В ближайшие три года мы планируем целый комплекс мероприятий по совершенствованию межбюджетных отношений, чтобы выработать набор конкретных рекомендаций для Правительства РФ и законодателей.
Внутренние заимствования в прошлом году тоже показали рекордную величину — 5,2 триллиона рублей. Госдолг на конец года составил 17,7 процента ВВП. Объем Фонда национального благосостояния на 1 января 2021 года был 13,5 триллиона рублей, или 12,7 процента ВВП. За 2020 год совокупный объем фонда в рублевом эквиваленте увеличился на 5,8 триллиона рублей.
— Каков объем неисполненных бюджетных ассигнований в 2020 году? Уточните причины, повлиявшие на уровень исполнения.
— Объем неисполненных бюджетных ассигнований составил 1,2 триллиона рублей. Среди причин, которые оказали влияние на низкий уровень исполнения расходов, Счетная палата выделила четыре. Первая — это нарушение подрядными организациями сроков исполнения и иных условий контрактов. Вторая и третья — длительные сроки разработки проектно-сметной документации по объектам незавершенного строительства и длительные конкурсные процедуры. Четвертая — нераспределение зарезервированных средств. Значительные объемы неисполненных расходов, конечно же, свидетельствуют о необходимости повышения финансовой дисциплины.
— Сколько суммарно составили все нарушения, выявленные Счетной палатой по итогам проверки?
— Общий объем нарушений, выявленных по результатам завершенных контрольных мероприятий, составил 338,6 миллиарда рублей. Кроме того, нарушения еще на 445 миллиардов рублей удалось устранить в ходе работы наших инспекторов.
— В контексте пандемии интересно узнать о том, как исполнены бюджеты внебюджетных фондов, деятельность которых связана с наиболее чувствительными социальными функциями государства. Какие особенности вы бы обозначили в части ФСС, ПФР и ФФОМС?
— В 2020 году Пенсионный фонд и Фонд социального страхования выполнили все социальные обязательства. ПФР в период пандемии своевременно организовал дополнительные выплаты семьям с детьми, в том числе в проактивном (беззаявительном) порядке. За счет новых выплат, финансируемых из федерального бюджета, доходы ПФР выросли в 2020 году по сравнению с предыдущим годом на 17,3 процента. Что касается страховых взносов, то бюджет ПФР недополучил 207 миллиардов рублей. Расходы на выплату страховых пенсий обеспечены страховыми взносами на 73,7 процента. В 2019 году это было 76,6 процента.
ФСС в период пандемии также осуществлял дополнительные выплаты медицинским и социальным работникам. В связи с этим доходы ФСС за счет поступлений из федерального бюджета по сравнению с 2019 годом выросли на 133 миллиарда рублей, или на 17,2 процента. Расходы возросли на 40 процентов. В основном это произошло за счет увеличения выплат пособий по временной нетрудоспособности. На них было израсходовано 510,8 миллиарда рублей, что на 232 миллиарда рублей больше, чем в
Несмотря на сложную эпидемиологическую ситуацию, более 1,1 миллиона инвалидов были обеспечены техническими средствами реабилитации. При этом обеспеченность граждан путевками на санаторно-курортное лечение составила всего 20 процентов, что связано с приостановлением работы санаторно-курортных организаций в 2020 году.
Особенности исполнения бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования также обусловлены контекстом принимаемых мер по противодействию пандемии и социальной поддержке отдельных категорий граждан, предприятий и отраслей экономики. При этом на фоне мер по борьбе с коронавирусом показатели хода исполнения бюджета фонда за 2020 год сопоставимы с показателями 2019 года.
Так, постановлением Правительства РФ № 432[1] утверждены особенности реализации базовой программы ОМС в условиях распространения коронавируса. А именно приостановлены диспансеризация и проведение территориальными фондами и страховыми медорганизациями медико-экономических экспертиз и экспертиз качества медпомощи, продлено действие временных свидетельств, подтверждающих полис ОМС. Также в территориальных программах ОМС был предусмотрен норматив на проведение лабораторных исследований на COVID-19, регионам дали право увеличивать сроки ожидания медпомощи.
В соответствии с поручением Председателя Правительства РФ ФОМС и Минздрав России провели сверку расчетов между территориальными фондами, страховыми медорганизациями и медицинскими организациями, а также оценку достаточности средств ОМС на оплату медпомощи в 2020 году. В результате был установлен дефицит финансового обеспечения территориальных программ ОМС в 56 регионах на общую сумму 51,3 миллиарда рублей.
По доходам бюджет ФОМС в 2020 году исполнен в сумме 2,4 триллиона рублей, или 101,1 процента к утвержденному объему. По сравнению с 2019 годом доходы увеличились на 268,7 миллиарда рублей, или на 12,7 процента. Основную часть доходов (89,1 процента) составили поступления страховых взносов на ОМС в общей сумме 2,1 триллиона рублей. Из них 1,4 триллиона рублей (65,1 процента) — это поступления страховых взносов на ОМС работающего населения. Относительно 2019 года их объем увеличился на 66 миллиардов рублей, или на 4,9 процента. 743,8 миллиарда рублей (34,9 процента) — это поступления страховых взносов на ОМС неработающего населения, объем которых относительно 2019 года увеличился на 23,7 миллиарда рублей, или на 3,3 процента. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета, занимающие в общей структуре доходов бюджета ФОМС второе место, составили 247,7 миллиарда рублей.
— Регионы волнуют вопросы, связанные с распределением субвенций на выполнение полномочий в сфере ОМС. Как выглядело исполнение бюджета фонда по расходам и какой объем средств пришелся на собственно субвенции?
— По расходам исполнение бюджета ФФОМС в 2020 году составило 2,4 триллиона рублей, или 99,7 процента объема, утвержденного Федеральным законом № 382‑ФЗ[2]. По сравнению с 2019 годом расходы выросли на 173,7 миллиарда рублей, или на 9 процентов. В структуре расходов фонда основную долю составили как раз субвенции бюджетам терфондов на финансовое обеспечение организации ОМС в субъектах РФ — 2,2 триллиона рублей.
Важно подчеркнуть, что Счетная палата проводила экспертно-аналитическое мероприятие по вопросам формирования, распределения и предоставления субвенций ОМС. Оно показало, что методика распределения субвенций требует корректировки в части учета влияния ценовых коэффициентов для более справедливого распределения ассигнований бюджетам регионов.
Отдельно хочу остановиться на расходовании средств нормированного страхового запаса (НСЗ) ФФОМС. В 2020 году терфондам предусматривалась господдержка за счет средств НСЗ на софинансирование оплаты труда врачей и среднего медперсонала в объеме 15,6 миллиарда рублей, из которых израсходовано только 2,8 миллиарда рублей. Кроме того, 1,2 миллиарда рублей из средств НСЗ предусматривалось на стимулирующие выплаты медработникам за выявление онкологических заболеваний в ходе диспансеризации и профмедосмотров. Из этих средств использовано только 25 тысяч рублей (за выявление 24 случаев онкозаболеваний). При этом в 2020 году диспансеризацию и профилактический осмотр в России в целом прошли более 28 миллионов человек.
Продолжая тему НСЗ, также хочу отметить, что недавно Счетная палата завершила проверку в части оценки эффективности расходования средств НСЗ на оплату труда врачей и среднего медперсонала, которую мы параллельно с 25 контрольно-счетными органами проводили по поручению Государственной думы. По итогам первого полугодия 2021 года из выделенных 18,3 миллиарда рублей использовано всего 0,5 миллиарда рублей (или 2,7 процента), а из планируемых почти 40 тысяч медработников зарплату за счет средств НСЗ получили только 7% (2,8 тысячи человек). Счетная палата рекомендовала Минздраву проанализировать причины низкого освоения средств и принять соответствующие меры.
Возвращаясь к исполнению бюджета ФОМС за 2020 год, добавлю, что расходы на обеспечение деятельности составили 970 миллионов рублей. В целом бюджет фонда в 2020 году был исполнен с профицитом в сумме 32,2 миллиарда рублей при планируемом дефиците 1,4 миллиарда рублей.
— Вы курируете совместную рабочую группу Счетной палаты и Федерального казначейства по вопросам госфинконтроля. Расскажите об особенностях вашего взаимодействия и результатах, достигнутых к настоящему времени.
— Действительно, в целях обеспечения эффективного сотрудничества и выработки согласованных подходов в области госфинконтроля в мае 2019 года была создана совместная рабочая группа Счетной палаты и Федерального казначейства. Со стороны Счетной палаты взаимодействие в рамках рабочей группы курирую я, со стороны Федерального казначейства — Эли Абубакарович Исаев, заместитель руководителя ведомства.
Рабочая группа решает как методологические, так и практические вопросы, возникающие в ходе осуществления контрольной деятельности. Мы поставили перед собой весьма амбициозную цель — полностью предотвратить нарушения в финансово-бюджетной сфере.
За период
Во-вторых, мы разработали и одобрили единые подходы к квалификации фактов неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств. В-третьих, была согласована единая позиция по степени детализации единой структуры классификации нарушений, разработана форма таблицы соответствия кодов классификации нарушений Счетной палаты и Федерального казначейства, а также порядок ее актуализации. В-четвертых, членам рабочей группы удалось сформировать подходы к определению понятия нарушений системного характера. В дальнейшем это позволит единообразно анализировать выявляемые нарушения, исследовать их возможные причины и применять необходимые меры реагирования.
Не менее важным, чем предыдущие, результатом является разработка формата взаимодействия, в соответствии с которым ежегодно проводятся мероприятия по синхронизации проектов плана работы Счетной палаты и плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере. Основными целями синхронизации являются исключение возможного дублирования мероприятий, эффективное распределение объектов мероприятий, относящихся к одним и тем же темам, проблемным областям или направлениям деятельности. Также синхронизация позволяет обеспечить качественное планирование и проведение контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с участием Федерального казначейства, взаимодействие и обмен информацией об их результатах.
Еще стоит отметить масштабную работу, которую мы проводим по синхронизации отражения нарушений, выявляемых Счетной палатой и Федеральным казначейством в ходе контрольных мероприятий, в денежном и количественном выражении. Перспективным итогом данной деятельности должна стать унификация подходов к классификации и измерению выявляемых нарушений всеми органами госфинконтроля. Это позволит структурировать и систематизировать информацию о нарушениях и обеспечить формирование сопоставимой отчетности о контрольной деятельности.
Рабочая группа поддерживает развитие вопросов и обмен опытом в сфере применения цифровых технологий. Так, Счетная палата поделилась своими наработками в области автоматической классификации нарушений с применением искусственного интеллекта, а Федеральное казначейство провело демонстрацию паспорта объекта контроля.
Кроме того, продвигается реализация перехода к цифровым методам аудита и контроля. Эта новация позволит автоматически выявлять отдельные виды нарушений. Также она будет способствовать формированию интеллектуальных алгоритмов выявления нарушений и многократному сокращению трудовых и временных затрат за счет исключения рутинных операций по ручной проверке большого количества бумажных документов. Основой этому послужит анализ информации о деятельности объектов аудита и контроля с применением современных информационных технологий.
Также нельзя не отметить, что сегодня в Счетной палате и Федеральном казначействе идет полномасштабное внедрение риск-ориентированного подхода при планировании и осуществлении контрольной деятельности. Данный процесс, в свою очередь, позволит оптимизировать использование ресурсов за счет концентрации на тех объектах аудита и направлениях их деятельности, которым характерен высокий уровень риска. В то же время такой подход будет способствовать увеличению охвата наиболее рисковых областей бюджетной сферы, повысит гибкость и скорость реагирования на новые вызовы и изменения внешней среды.
Развитие системы госфинконтроля оказывает существенное влияние на реализацию национальных целей и задач стратегического развития Российской Федерации. Исторически сложившееся взаимодействие Счетной палаты и Федерального казначейства является важным и неотъемлемым элементом этой системы.
Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
[1] Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2020 года № 432 «Об особенностях реализации базовой программы обязательного медицинского страхования в условиях возникновения угрозы распространения заболеваний, вызванных новой коронавирусной инфекцией».
[2] Федеральный закон от 2 декабря 2019 года № 382‑ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».
