Новации разработки и реализации госпрограмм

С 2022 года в России начнет действовать новая система управления госпрограммами (ГП). В мае текущего года Правительство РФ утвердило положение о системе управления ГП^[1], основанное на позитивном опыте реализации национальных проектов и призванное нивелировать недостатки действующей модели. В статье рассмотрены ключевые новации новой системы управления государственными программами.

Николай Аркадьевич БЕГЧИН, директор Департамента программно-целевого планирования и эффективности бюджетных расходов Министерства финансов РФ

Разделение на проекты и процессы в структуре ГП

Одна из ключевых новаций постановления Правительства РФ № 786 заключается в изменении подхода к группировке мероприятий госпрограмм. Документ предусматривает четкое обособление в структуре госпрограммы проектной и процессной составляющих.

Системная работа по организации особой модели управления проектной деятельностью началась в 2016 году с формированием приоритетных проектов. Затем появились нацпроекты, структурно состоящие из федеральных проектов, в свою очередь, реплицированных на региональном уровне как региональные проекты. При этом федеральные и региональные проекты являются структурными элементами соответственно госпрограмм Российской Федерации и госпрограмм субъектов РФ.

Однако оставался неурегулированным вопрос организации управления иными мероприятиями проектного по своей сути характера, не вошедшими в состав национальных проектов. Постановление № 786 установило четкие критерии отнесения мероприятий к процессной и к проектной деятельности.

Документ определил, что такие непрерывные или постоянно возобновляемые мероприятия, как, например, обеспечение выполнения госзаданий, предоставление субвенций, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, исполнение государственных долговых обязательств, исполнение международных обязательств (за исключением международных обязательств ограниченного срока действия) и т. п., относятся к процессной составляющей госпрограммы и реализуются в рамках комплексов процессных мероприятий.

А мероприятия, ограниченные по срокам и приводящие к уникальным результатам и (или) качественному изменению процессов, — например, осуществление капитального строительства, предоставление субсидий юридическим лицам и иным публично-правовым образованиям, создание информационных систем, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ и т. п., — относятся к проектной деятельности и, соответственно, включаются в проектную часть государственной программы. Помимо федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов, она включает федеральные проекты, не входящие в нацпроекты, и ведомственные проекты.

Разница в подходах к организации управления проектами и процессами наиболее очевидна на примере планирования их реализации. Для процесса такой план в принципе достаточно утвердить однократно на неограниченный период времени: все процедуры осуществления процессов и их сроки определены нормативными правовыми актами и повторяются с заданной периодичностью. Такой единожды утвержденный план будет актуален до тех пор, пока не будет пересмотрен акт, который соответствующие сроки определил.

График реализации каждого проекта, напротив, уникален — сроки приходится выстраивать индивидуально под каждый проект. Причем такой график будет актуален только на период реализации проекта и может корректироваться по ходу его реализации (и в большинстве случаев без необходимости корректировки нормативных правовых актов).

Практическая работа по переформатированию государственных программ выявляет случаи, не в полной мере вписывающиеся в общие правила. Например, в составе субвенции на осуществление отдельных полномочий в области водных отношений осуществляется финансовое обеспечение капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации. С одной стороны, субвенции должны быть отнесены к процессам, а с другой, очевидно, что капитальные вложения — проект. Разрешение подобных ситуаций постановлением № 786 отнесено к полномочиям Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов.

Отражение новой структуры ГП в бюджетной классификации

Как уже отмечалось, постановление № 786 предусматривает четыре типа структурных элементов государственных программ: входящие и не входящие в состав национальных проектов федеральные проекты, ведомственные проекты и комплексы процессных мероприятий. Для каждого из них разрабатывается свой паспорт с собственной системой показателей и результатов. Соответствующие структурные элементы могут группироваться по подпрограммам (направлениям).

При этом в отличие от текущей модели подпрограмма становится сугубо аналитическим группировочным элементом госпрограммы, не требующим отражения в структуре бюджетных расходов. Соответственно, изменяется назначение третьего разряда кода целевой статьи расходов федерального бюджета, ранее характеризующего подпрограмму — теперь он отражает один из четырех упомянутых типов структурных элементов. Реализованную в рамках нацпроектов модель, предусматривающую однозначную увязку направления расходов с результатом проекта, в дальнейшем запланировано в максимальной степени транслировать на все структурные элементы госпрограмм.

Показатель и результат

Понимание новой системы управления госпрограммами невозможно без четкого определения используемого терминологического аппарата, прежде всего в части отличий между двумя понятиями: показатель и результат. Показатель — это количественная характеристика конечного социально-экономического эффекта. Например, коэффициенты рождаемости и смертности, ожидаемая продолжительность жизни и т. д. Результат — это выраженный количественно непосредственный измеримый итог определенной работы. То есть конкретное число граждан, прошедших диспансеризацию, число обученных предпенсионеров, количество построенных объектов и километров дорог и так далее.

В рамках новой методологии государственных программ каждое мероприятие описывается как получаемый по итогам его реализации результат (то есть не «проведение диспансеризации граждан», а «проведена диспансеризация n-го числа граждан»). Увязка бюджетных ассигнований осуществляется именно с мероприятием (результатом), но не с показателем.

Ориентирование системы целеполагания на достижение наццелей

Очевидно, что система целеполагания госпрограмм в конечном итоге большей частью должна быть ориентирована на достижение национальных целей развития. В формах паспортов госпрограмм и проектов предусмотрено отражение их влияния на показатели наццелей.

Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 1 октября 2021 года № 2765-р утвержден Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года, который связывает в единое целое национальные цели, госпрограммы и проекты. Своеобразным «переходником» между наццелями и госпрограммами являются определенные в едином плане факторы достижения национальных целей. Индикаторы таких факторов, как правило, становятся верхнеуровневыми показателями самих госпрограмм либо показателями их структурных элементов (федеральных и ведомственных проектов).

Комплексные программы

Еще одна новация постановления № 786 — введение двух типов программ: собственно государственной программы и комплексной программы. Большинство госпрограмм носят сугубо отраслевой характер — транспорт, здравоохранение, образование, культура и т. д. Однако наряду с ними объектом управления зачастую становятся межотраслевые (кросс-функциональные, «сквозные») направления деятельности — например, социально-экономическое развитие отдельных территорий, содействие международному развитию и т. п.

Институт комплексных программ введен как раз для организации управления в ситуации, когда мероприятия, в отдельности имеющие отраслевой характер и отражаемые в соответствующих государственных программах (строительство отдельных объектов здравоохранения, образования, дорожной инфраструктуры), в совокупности объединены общей целью (например, развитие Северо-Кавказского федерального округа):

• бюджетные ассигнования на реализацию таких мероприятий в структуре бюджетных расходов отражаются в рамках отраслевых государственных программ;
• аналитический свод ресурсного обеспечения всех соответствующих мероприятий ведется в рамках комплексной программы;
• решения по соответствующим мероприятиям принимаются с использованием механизма «двух ключей», один из которых находится в руках ответственного за отраслевую программу, второй — ответственного за комплексную программу.

Госпрограммы становятся цифровыми, мобильными и управляемыми

Еще одна новация заключается в том, что формирование, представление, согласование и утверждение документов и материалов, необходимых для реализации госпрограмм, отныне осуществляются в электронном виде в ГИИС «Электронный бюджет».

Изменился и формат работы с госпрограммами. Прежде государственные программы утверждались постановлениями Правительства РФ как единые громоздкие документы. Корректировали их на федеральном уровне нечасто — как правило, раз в год.

В рамках новой модели Правительство РФ нормативным актом утверждает только наиболее устойчивую часть программы — ее стратегические приоритеты. Паспорт госпрограммы утверждается на заседании Правительства РФ одновременно с рассмотрением проекта закона о бюджете — но это уже не нормативный правовой акт. В дальнейшем корректировка паспорта госпрограммы осуществляется в рамках полномочий управляющего совета, создаваемого для управления государственной программой коллегиального органа, возглавляемого курирующим соответствующую программу заместителем Председателя Правительства РФ.

Функции управляющего совета госпрограммы в целом подобны функциям проектных комитетов по национальным проектам. Как следует из сказанного ранее, в состав управляющего совета отраслевой программы входит куратор комплексной программы — в части мероприятий, относящихся к комплексной программе, решения могут быть приняты только при условии согласия ее куратора («второй ключ»). Разногласия между куратором отраслевой и комплексной программ могут быть урегулированы Председателем Правительства РФ.

Паспорта федеральных проектов подлежат утверждению проектными комитетами либо все тем же управляющим советом, если он наделен полномочиями проектного комитета. Паспорта ведомственных проектов и комплексов процессных мероприятий утверждают непосредственно федеральные органы исполнительной власти.

Перевод государственных программ в форму электронных документов и повышение оперативности их корректировки позволят обеспечить постоянную синхронизацию параметров паспортов госпрограмм и их структурных элементов и показателей сводной бюджетной росписи. Подобная практика уже зарекомендовала себя при работе с нацпроектами — изменения в сводную бюджетную роспись не вносятся, пока не утвержден запрос на изменение паспорта проекта.

Безденежные соглашения

Наконец, нельзя не упомянуть еще одно нововведение постановления № 786 в части организации взаимодействия с регионами. В рамках реализации нацпроектов широко применяется такой инструмент, как безденежные соглашения. Они заключаются между уполномоченными должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и содержат обязательства субъектов РФ по достижению показателей и результатов, установленных в паспорте федерального проекта для соответствующего региона. Постановление № 786 предусматривает возможность заключения подобных безденежных соглашений и в рамках госпрограмм. При этом в отличие от соглашений, заключаемых в рамках национальных проектов:

• предметом соглашений по госпрограммам будут только показатели (не результаты);
• соглашение заключается на госпрограмму в целом, а не на отдельные ее структурные элементы (федеральные проекты).

Таким образом, вводится отсутствующий прежде инструмент синхронизации государственных программ Российской Федерации и государственных программ субъектов Федерации.