Управление общественными финансами: новые вызовы и практика

Государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет» создавалась в рамках реализации Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года^[1] как один из инструментов повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами. В настоящее время это одна из самых крупных и нагруженных государственных информационных систем. «Электронный бюджет» имеет более 500 тысяч пользователей и охватывает более 700 сквозных бизнес-процессов управления общественными финансами и проектной деятельностью в Правительстве РФ, являясь де-факто критически важным для функционирования бюджетной системы страны.

Елена Александровна ГРОМОВА, директор Департамента информационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными финансами и информационного обеспечения бюджетного процесса Министерства финансов РФ

Планы по реинжинирингу

Для того чтобы ответить на вызовы времени, необходим пересмотр инструментов системы государственного управления. Качественно новые механизмы должны обеспечить большую ее гибкость, снизить издержки государственного управления и повысить оперативность принятия управленческих решений, изменить подходы к оказанию государственных услуг. Приоритет обозначен — это цифровая трансформация системы государственного управления с переходом на клиентоцентричные принципы. Это предъявляет новые требования к функциональным возможностям государственных информационных систем, их архитектурным основам, организации информационного взаимодействия, степени и глубине автоматизации выполняемых ими функций. Как результат, Минфин России совместно с Федеральным казначейством запланировал и реализует мероприятия по реинжинирингу системы «Электронный бюджет» в систему «Электронный бюджет» 2.0, а именно по:

• переходу к клиентоцентричному интерфейсу, реализующему пользовательские сценарии работы;
• роботизации рутинных процедур;
• развитию омникальных каналов взаимодействия с пользователями посредством мобильных приложений;
• обеспечению единства ввода и многократного использования информации;
• выполнению операций на счетах в режиме реального времени;
• организации бесшовной интеграции с иными государственными информационными системами и созданию единой экосистемы в сфере управления общественными финансами;
• консолидации в системе первичных данных финансово-хозяйственной деятельности финансовой и управленческой документации, оперативных данных об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ из региональных и муниципальных информационных систем;
• внедрению новых технологий обработки информации, включая инструменты аналитики больших данных, предиктивной аналитики, искусственного интеллекта.

Расширение функциональных возможностей

Вместе с тем сегодня необходим не только реинжиниринг системы, но и расширение ее функциональных возможностей, в частности:

• создание единой площадки предоставления мер государственной финансовой поддержки юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг с целью реализации клиентоцентричного принципа государственного управления;
• информационное обеспечение государственного (муниципального) социального заказа на оказание услуг в социальной сфере^[2];
• создание информационной базы для мониторинга хода достижения национальных целей развития РФ.

Таким образом, Минфин России в настоящее время реализует несколько крупных проектов.

Единая площадка предоставления мер государственной финансовой поддержки

Создаваемая единая площадка предоставления мер государственной финансовой поддержки юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг реализует проактивную помощь государства субъектам экономической деятельности (рисунок 1). Помощь заключается в адресном информировании, максимальном упрощении прохождения процедур отбора и получения мер поддержки. Это обеспечено за счет информационного взаимодействия площадки с другими государственными информационными системами, содержащими необходимые подтверждающие сведения о потенциальном получателе мер поддержки и возможности полностью безбумажного взаимодействия с операторами субсидий и грантов.

Адресное информирование потенциального получателя о доступных мерах поддержки планируется осуществлять на основании его профиля на едином портале государственных (муниципальных) услуг, который содержит налоговый статус получателя, сферу и вид его экономической деятельности, местоположение, форму собственности. В соответствии с этими данными будут адресно подбираться те субсидии, на которые он может претендовать в рамках оказываемых мер государственной поддержки. Проверка на соответствие установленным критериям будет проводиться автоматически.

В основе архитектуры единой площадки лежит реестр субсидий, который содержит в оцифрованном виде структурированную информацию по каждой субсидии (в частности, тип субсидии, типы и единицы измерений результатов предоставления субсидий, критерии для отбора получателей субсидий и т. п.). На основании указанных параметров на едином портале государственных (муниципальных) услуг с использованием профиля потенциального получателя последнему в проактивном режиме будут рекомендованы меры поддержки. Если потенциальный получатель заинтересуется предложением, он с использованием учетной записи ЕСИА сможет сразу перейти к заполнению заявки на площадке, при этом часть полей заявки будет автоматически предзаполнена данными, которые находятся в распоряжении органов власти и могут быть получены путем запроса соответствующих сведений через СМЭВ. Подобный механизм позволит также сразу осуществить проверку заявителя на соответствие некоторым условиям отбора (например, на наличие задолженности перед бюджетом или присутствие в реестре дисквалифицированных лиц).

Создание единой площадки — это начало формирования единых унифицированных процедур отбора получателей мер государственной поддержки с поправками на отраслевые особенности. Кроме того, ее функционирование обеспечит полную прозрачность и открытость проводимых процедур отбора.

На основе накопленных данных о финансово-экономической деятельности предприятий и организаций, отраслей экономики в целом (в том числе с учетом других источников информации, не только системы «Электронный бюджет») в перспективе появится возможность формировать предложения по совершенствованию мер государственной поддержки и оценке потенциала их предоставления. Например, при планировании в федеральном бюджете средств на поддержку сельхозпроизводителей можно будет учесть динамику показателей отрасли и ее предприятий за прошедшие периоды, в которые принималась аналогичная мера, и дать оценку потенциальной пользе продолжения предоставления или констатировать ее отсутствие.

Информационное обеспечение социального заказа

Мероприятия по информационному обеспечению социального заказа Минфин России реализует в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2020 года № 189‑ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» совместно с иными органами государственной власти, включая Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ, а также органы государственной власти субъектов РФ (муниципальных образований). Таким образом, в решении поставленных федеральным законом задач задействованы все уровни власти, что создает единую систему реализации государственного (муниципального) социального заказа на оказание услуг в социальной сфере.

Учитывая тренд на цифровизацию социально значимых услуг, полагаем правильным выстраивать цифровую инфраструктуру социального заказа на базе единого портала государственных (муниципальных) услуг (личные кабинеты физических и юридических лиц) (рисунок 2). Что касается задач Минфина России, то в целях информационного обеспечения социального заказа мы запланировали также существенное расширение функционала системы «Электронный бюджет» с целью обеспечения:

• возможности заключения в системе соглашений об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и включения их в реестр соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов) субсидий, бюджетных инвестиций, межбюджетных трансфертов^[3];

• проведения конкурсного отбора исполнителей государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, то есть создания площадки для проведения конкурсного отбора исполнителей государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.

Площадка создается для целей отбора исполнителей услуг по федеральному социальному заказу, при этом субъектам РФ (муниципальным образованиям) будет предоставлена возможность использовать ее для проведения своих конкурсных процедур. Если регион примет такое решение, то для него будет целесообразным при проработке своей правовой базы и организации реализации социального заказа на своей территории принимать во внимание и нормативно-правовую базу федерального уровня.

Аналогично единой площадке по предоставлению мер государственной финансовой поддержки площадка для проведения конкурсного отбора исполнителей государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере будет создаваться во взаимодействии с единым порталом государственных (муниципальных) услуг. Это позволит обеспечить проактивное информирование потенциальных исполнителей государственных (муниципальных) услуг о проведении отбора и его результатах, а также обеспечить на базе единого портала государственных (муниципальных) услуг маркетплейс социальных услуг, предоставляемых в рамках федерального закона.

Отдельно хотелось бы сказать о заключении соглашений с исполнителями государственных (муниципальных) услуг. В соответствии с законодательством предусматривается два варианта заключения соглашений в электронном виде:

1) заключение соглашений и, соответственно, формирование отчетности об их исполнении в системе «Электронный бюджет»;

2) заключение соглашений в региональных информационных системах и их передача в систему «Электронный бюджет» для включения в реестр соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов) субсидий, бюджетных инвестиций, межбюджетных трансфертов.

Для реализации первого варианта Минфин России до конца 2021 года планирует обеспечить возможность заключения соглашений в системе «Электронный бюджет», а также проработать вопрос передачи заключенных соглашений в региональные информационные системы для последующего их использования в бюджетных процедурах. Формирование отчетности о выполнении заключенных соглашений предполагается автоматизировать к середине 2022 года для мониторинга результатов предоставления субсидий.

Для реализации второго варианта Минфин России планирует обеспечить возможность получения от субъектов РФ заключенных в регионах соглашений для включения их в реестр соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов) субсидий, бюджетных инвестиций, межбюджетных трансфертов. Но важно отметить, что для успешной реализации данной задачи заключение соглашений должно осуществляться по типовой форме. Соответственно, субъекты РФ, участвующие в реализации закона о социальном заказе должны готовить свои соглашения по типовой форме, а также своевременно предоставлять в Минфин России актуальную информацию о социальном заказе, лимитах бюджетных обязательств, принятых на учет бюджетных обязательствах и бюджетной классификации. Кстати, указанная информация уже в штатном режиме предоставляется субъектами РФ для публикации на едином портале бюджетной системы РФ и формирования отчетности о реализации региональных проектов в подсистеме управления национальными проектами системы «Электронный бюджет». Таким образом, реализация обоих вариантов обеспечит непрерывность бюджетных процедур как на федеральном, так и на региональном уровне и будет способствовать созданию единого информационного пространства в сфере социального заказа.

Цифровизация мониторинга достижения национальных целей

Указом Президента РФ от 21 июля 2020 года № 474 определены национальные цели развития Российской Федерации и показатели их достижения. Правительство РФ сформировало единый план по достижению национальных целей, который, помимо самих показателей и их значений по годам, содержит комплексы мероприятий, направленных на достижение национальных целей. Та часть единого плана, которая погружена в национальные проекты, имеет понятную и стройную систему управления и мониторинга. Все мероприятия сформулированы как измеримые результаты, каждое из них однозначно увязано с бюджетными ассигнованиями федерального бюджета (через направление расходов), проекты и отчетность по ним полностью формируются в системе «Электронный бюджет».

Однако единый план не ограничивается только национальными (федеральными) проектами (их доля в общем объеме его финансового обеспечения не превышает 1/6), а в большей степени отсылает к мероприятиям государственных программ РФ. Например, такие важные социальные меры, как модернизация первичного звена здравоохранения, обеспечение школьников бесплатным горячим питанием и др., включенные в единый план, не включены в состав национальных проектов и реализуются в качестве мероприятий соответствующих государственных программ.

В этой связи в настоящее время осуществляется пересборка государственных программ в соответствии с аналогичными подходами — принято постановление Правительства РФ от 26 мая 2021 года № 786. Документ предусматривает четкое обособление в государственных программах проектных и процессных мероприятий, структурирование каждого проекта и процесса на измеримые и однозначно увязанные с бюджетными ассигнованиями результаты, перевод государственных программ в цифровой формат. Все это является основой и информационной базой для полноценного мониторинга хода достижения национальных целей развития по каждому мероприятию с отслеживанием контрольных точек, которые могут быть закрыты при подтверждении электронными структурированными документами, полученными из других информационных систем в автоматическом режиме (рисунок 3).

Например, для результата, предусматривающего строительство жилья, будет осуществлена детализация до конкретного объекта капитального строительства (с указанием адреса, застройщика, мощности, сметной стоимости) с установлением контрольных точек достижения результата. Факт закрытия контрольных точек, в свою очередь, будет подтвержден информацией из иных информационных систем. Например, факт получения положительного заключения по результатам государственных экспертиз будет подтверждаться информацией из АИС «Главгосэкспертиза», государственная регистрация права на объект недвижимого имущества — информацией из информационной системы Росреестра.