Опыт реализации закона о соцзаказе

В начале года заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров на страницах журнала «Бюджет» рассказал о новом Федеральном законе № 189 ФЗ^[1] — объяснил, что послужило предпосылками разработки новации, каковы в связи с этим перспективы развития сферы государственных (муниципальных) услуг. Настоящая
статья рассказывает о сложившемся на данный момент опыте реализации пилотного проекта по государственному и муниципальному социальному заказу на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Вероника Александровна СЕРГЕЕВА, заместитель директора Департамента правового регулирования Министерства финансов РФ

Федеральный закон от 13 июля 2020 года № 189‑ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» позволяет менять систему управления в социальной сфере и дает возможность взять на вооружение то, что хорошо работает в негосударственном секторе. При реализации закона формализуется обратная связь от потребителя к исполнителю, а использование инструментов закона учит обращаться с колоссальным объемом данных, который формируется в секторе госуправления, в том числе и в социальной сфере. При этом сфера услуг рассматривается как ресурс экономического роста. Чем эффективнее эта сфера в субъекте РФ, чем лучше и понятнее выстроена работа в ней, тем больше шансов получить хорошую экономическую отдачу. И не только экономическую, поскольку использование предоставленных Законом № 189‑ФЗ инструментов (рисунок 1) направлено на улучшение качества жизни для конкретного потребителя.

С 2020 года ряд регионов (рисунок 2) применяют новые инструменты социального заказа. В основном работа сконцентрировалась в сфере социального обслуживания, ведь именно это направление в социальной сфере наиболее подготовлено для применения новых форматов работы. Услуги социального обслуживания уже сейчас базируются на принципе выбора исполнителя потребителем: исполнителя человек выбирает сам через индивидуальную программу получения социальных услуг (ИПСУ). Вторая группа регионов присоединилась к апробации с 2021 года (рисунок 3). И их выбор направлений для реализации закона также определил приоритет социального обслуживания.

Этапы внедрения

Шаг 1

Порядок организации внедрения закона о соцзаказе следующий. Определенный Правительством РФ регион заключает соглашение с Минфином России в «Электронном бюджете». Документ типовой, его форма утверждена приказом Министерства финансов РФ. Именно соглашение определяет полномочия органов власти региона и объем методологической поддержки со стороны Минфина России и иных ФОИВ. Министерству финансов такое соглашение позволяет консолидировать позицию федеральных органов по отношению к вопросам, которые поступают от органов власти регионов.

После заключения соглашения высший орган исполнительной власти субъекта РФ утверждает решение о применении Закона о соцзаказе, а также дорожную карту, показатели эффективности реализации Закона № 189‑ФЗ, состав рабочей группы. Данная группа — это инструмент ускоренного принятия решений, необходимых для применения новых инструментов. Рабочая группа позволяет не проводить решение как обычно — по вертикали, а принимать его на горизонтальном уровне, то есть в сжатые сроки. Специалисты, которые включены в рабочую группу, имеют возможность в рабочем режиме обсуждать проблемы и вопросы, принимать решения и далее с поддержкой федеральных органов двигаться к их реализации.

Соглашение и решение — это стартовая площадка, необходимая для выполнения ряда задач. Главная из них — организация межведомственного взаимодействия. И это, как правило, самый тяжелый этап для субъекта РФ.

В межведомственное взаимодействие вовлечен широкий круг министерств и ведомств. Это и органы, ответственные за цифровизацию, и органы, реализующие социальную политику по отраслям, вошедшим в соцзаказ, обязательно финансовые органы, экономический блок. Организовать их эффективное взаимодействие сложно. Поэтому если руководителем такой группы становится лицо, статус которого ниже заместителя губернатора, то процесс начинает буксовать. Отмечу, что круг вопросов, рассматриваемых такой группой, очень широк — начиная от формирования нормативно-правовой базы, заканчивая коммуникационной поддержкой, то есть работой со СМИ.

Очевидно, что без методологической поддержки одновременно рассматривать вопросы по различным отраслям и направлениям непросто, и поэтому Правительство РФ приняло решение, что методологическое сопровождение проекта осуществляет Министерство финансов РФ в тесной взаимосвязи с федеральными органами, реализующими политику в соответствующих отраслях: Министерством труда и социальной защиты, Министерством спорта и Министерством здравоохранения. Со следующего года услуги в сфере туризма тоже пройдут через инструменты социального заказа. Это направление Минфин России будет развивать во взаимодействии с Ростуризмом.

В перспективе, к процессу возможно присоединение Министерства просвещения и Министерства науки и высшего образования. Готовятся поправки к Закону № 189‑ФЗ, позволяющие использовать социальный сертификат при реализации дополнительных образовательных программ.

Шаг 2

Основное препятствие, которое в процессе участия в пилоте выявила региональная практика, — низкий уровень цифровой зрелости субъекта РФ. Как только данный показатель достигает необходимого уровня, применение инструмента соцзаказа становится легким и простым.

Если уровень цифровой зрелости недостаточен, региону необходимо принять ряд иногда болезненных решений. Это решения по перераспределению полномочий между органами власти, по оцифровке бизнес-процессов организации оказания услуг по выбранным направлениям — от планирования средств на оказание услуги и дальше по цепочке до завершения. То есть до момента окончательного расчета с контрагентом и принятия от него отчета, а затем отчета уполномоченного органа перед обществом — что сделали за деньги, которые были запланированы в бюджете.

Шаг 3

В рамках реализации социального заказа используются различные инструменты доведения управленческих решений до заинтересованных лиц — до негосударственных исполнителей услуг, потенциальных или реальных, и, конечно, до граждан. Что делает государство, в каком объеме государство собирается это делать, в каком объеме решения будут реализовывать и, самое главное, какие плюсы и минусы дают такие решения — все это необходимо транслировать заинтересованным лицам. Коммуникационная поддержка на системной основе используется в апробации через составление и реализацию органами власти субъектов РФ медиапланов.

Шаг 4

Проведение социологических исследований — еще один важный аспект апробации. Сейчас в рамках пилотных проектов за социологию отвечает Научно-исследовательский финансовый институт Министерства финансов РФ (НИФИ). Специалисты НИФИ получают и анализируют первичные данные о состоянии спроса и предложения на территории региона в тех секторах, в которых будет проводиться апробация. Эти данные позволяют принять решение — сохранять ли присутствие государства в конкретном секторе в сложившемся объеме; расширять ли вовлечение в этот сектор негосударственных организаций; поддерживать ли развитие негосударственного сектора как надежного партнера государства; какие результаты то или иное решение даст после проведения пилотной апробации и прочее. Результаты социологических исследований открыто обсуждаются с органами власти регионов на базе общественных организаций.

Шаги 5 и 6

Сейчас регионы по большей части уже прошли наиболее сложные для них этапы и приступили к конкурентному отбору исполнителей государственных (муниципальных) услуг (пятый шаг). Следующим шагом, делать который вошедшие в пилот в 2020 году регионы начали уже сейчас, станет организация мониторинга результатов оказания услуг.

Мониторинг необходим для того, чтобы успеть повлиять на достижение результата в процессе. В госсекторе мониторинг оказания бюджетных услуг отлажен. Когда в сферу оказания услуг вовлекаются негосударственные исполнители, системы предупреждающего воздействия становятся жизненно необходимыми. Такие системы уже складываются — например, накоплен хороший опыт работы в социальном обслуживании, здравоохранении. 2022 год станет годом анализа накопленных знаний — и российского, и международного опыта, — годом принятия решений о внедрении рабочих систем мониторинга оказания бюджетных услуг.

Шаг 7

Последним шагом станет публичное обсуждение проведенной апробации и ее результатов. На этом этапе решаются четыре качественные — а не количественные, и это важно, — задачи:

• увеличение охвата услугами / доступа к услугам, повышение качества оказанных услуг;
• рост удовлетворенности граждан оказанием государственных услуг в социальной сфере;
• улучшение условий для оказания государственных услуг организациями-исполнителями;
• усиление конкуренции, развитие ГЧП в социальной сфере.

К завершению апробации закона о соцзаказе — срок установлен до 2024 года — необходимо будет качественно подтвердить, что запланированные сейчас показатели достигнуты: увеличилась доступность услуг и удовлетворенность граждан оказываемыми услугами, выросла конкуренция, и это способствовало росту качества. Основное базовое условие применения социального заказа — действие в пределах имеющихся финансовых ресурсов. То есть реорганизация процесса оказания услуги таким образом, чтобы в пределах имеющегося объема средств достигались результаты, которые гораздо выше имеющихся.

Возникает закономерный вопрос: как измерять? Ответ: теми показателями, которые каждый регион сам для себя утвердит. Но утвердит не с потолка, а на основании социологических данных НИФИ, о которых уже шла речь. Все показатели для регионов фиксируются в таблице показателей эффективности реализации мероприятий, проводимых в рамках апробации механизмов организации оказания госуслуг. Таблицу утверждает высший исполнительный орган каждого субъекта РФ в качестве приложения к решению об апробации (таблица). В структуре показателей выделяются процессные и итоговые (результирующие) показатели, установлены сроки их достижения, зафиксировано базовое значение по каждому показателю (отправная точка) и целевое значение на 2024 год, определяются ответственные за достижение того или иного показателя должностные лица.

Таблица. Структура показателей эффективности мероприятий, проводимых в рамках апробации

Промежуточные итоги

2020 год для соцзаказа начат с определения объема бюджетных услуг в натуральном выражении, оказываемого потребителям. В итоге на этапе бюджетного планирования органы государственной власти субъектов смогли определить, какой объем услуг в натуральном выражении будет оказан и за какой объем средств. Затем, в том же 2020 году, были впервые опубликованы данные о количестве получателей бюджетных услуг (рисунок 4).

Появилась возможность сравнивать данные. До соцзаказа это был «черный ящик» — федеральные министерства каждый раз задавались вопросом, сколько людей занимаются тем или иным видом спорта, получают социальную поддержку по тем или иным направлениям за счет средств региональных бюджетов. Чтобы получить ответ, министерства рассылали в регионы запросы, и каждое ведомство начинало свой собственный анализ. Теперь эти данные доступны в социальном заказе.

В текущем году решена важная задача организации взаимодействия с общественным сектором. К ее решению органы власти субъектов РФ подошли разными путями. Кто-то посчитал, что естественным образом сложившийся центр консолидации общественного мнения — будь то общественная палата или иная институция, аккумулирующая мнение негосударственного сектора экономики, — будет хорошей площадкой для проведения диалога. Кто-то с опаской отнесся к участию общественников в возможности принятия управленческих решений и передал этот функционал созданным при органах власти общественным советам или негосударственным организациям, которые занимаются развитием некоммерческого сектора.

Год совместной работы показал, что там, где подключены общественники, процесс взаимодействия с негосударственным сектором идет активнее — доведение информации до негосударственного сектора организовано просто, удобно, понятно, начинает выстраиваться обратная связь. Там, где функционал сохранен за квазигосударственными структурами, остается забюрократизированность, наблюдаются сложности с выходом на прямой диалог органов власти и негосударственных организаций. Потому что суть работы сотрудников госорганов — строгие рамки, жесткие правила, четкость во всех направлениях деятельности, но за пределами госсектора, в рыночной среде, такие методы не всегда дают нужный результат.

Если говорить о результатах реализации закона о соцзаказе в текущем году в целом, то судить о них возможно исходя из информации рисунка 5. Именно данные опубликованных региональных социальных заказов позволяют обсуждать агрегированные показатели соцзаказа о количестве людей, вовлеченных сейчас в эту сферу, и о количестве людей, для которых станет возможен выбор благодаря конкурентному распределению социального заказа.

В настоящее время соцзаказ показывает, что работа с госучреждениями является основным способом организации оказания бюджетных услуг. Но нужно двигаться дальше, в организации бюджетных услуг необходимо перестать использовать исключительно административные методы, чтобы распределение финансового обеспечения деятельности по оказанию бюджетных услуг базировалось на анализе данных о работе сферы (анализе спроса и предложения), имело конкурентную основу. Сейчас наибольший объем услуг, финансируемых государством и распределяемый на конкурсной основе, приходится на сферу социального обслуживания как наиболее готовую к работе в конкурентной среде.

По направлениям

Если рассмотреть итоги реализации закона о соцзаказе в разрезе направлений и регионов, то соотношение оказываемого в субъекте объема услуг никак не коррелируется с численностью проживающего в нем населения. Например, на рисунке 6 представлено направление «Содействие занятости населения».

Полученные данные позволяют прорабатывать вопрос о равенстве доступа к госгарантиям. Такая проработка стала возможной после сравнения и анализа данных, включенных в социальные заказы. Если указанные данные дополнить информацией об объеме финансового обеспечения, то появится еще больше возможностей для принятия обоснованных управленческих решений.

На рисунке 7 представлены данные об объеме государственных услуг, финансовое обеспечение которых осуществляется из региональных бюджетов по направлению «Спортивная подготовка», к численности населения регионов.

Появившиеся данные заставили заново задать вопрос: умеем ли мы работать с объемами финансового обеспечения бюджетных услуг и организацией оказания таких услуг? Минфин России в процессе изучения необходимости доработки для использования в соцзаказе федеральных государственных информационных систем запросил информацию у регионов, участвующих в апробации, о финансовом обеспечении направлений деятельности, входящих в соцзаказ. Некоторые ответы содержали информацию, что те или иные услуги в субъекте Российской Федерации не оказываются. И чаще всего сообщалось, что в регионе не финансируется спорт. Между тем левая часть рисунка 7 не подтверждает такой вывод. В целом же очевидно, что необходимо пересматривать систему работы с информацией о бюджетных услугах.

Социальное обслуживание — самый большой сектор в сфере услуг для отработки соцзаказа. Именно в социальном обслуживании применяется социальный сертификат, впервые поставлена задача о доработке государственных информационных систем с целью увязки процесса организации оказания бюджетной услуги в единое целое. И именно в этой сфере регионы высказались о необходимости доработки федеральной государственной информсистемы — Единой государственной информационной системы социального обеспечения. Правительство РФ включило подачу заявления на социальное обслуживание в состав услуг, которые подлежат обязательной цифровизации.

Несмотря на то что регионов, принявших решение применять конкурентные способы отбора при организации паллиативной медицинской помощи, немного, запуск пилота в них выявил два системных вопроса: как мы финансируем эту деятельность и достаточен ли утвержденный тариф.

Существующая практика исходит из определения нормативов финансового обеспечения деятельности государственных учреждений в соответствии с общей логикой бюджетного законодательства РФ. Если средства передаются в ФОМС, вступает в действие иной подход — финансовое обеспечение строится исходя из действующих тарифов. Но в отличие от системы ОМС тарифы на обозначенный вид помощи, как не входящей в ОМС, утверждаются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ. Возникает разрыв между тарифом для негосударственных организаций, работающих с гражданами в этой сфере, и финобеспечением государственных учреждений по тому же направлению деятельности. Субсидии бюджетным учреждениям включают необходимость доведения уровня заработной платы в учреждениях до указанного, покрытие затрат на содержание имущества учреждений и пр. Весь комплекс накапливающихся вопросов так или иначе переходит в финансовый блок, заставляя финорганы принимать решения без возможности повлиять на точку возникновения проблемы. Сейчас благодаря закону о соцзаказе уже на стадии планирования бюджетных ассигнований на социальный заказ становится возможным рассматривать структуру норматива, единого для всех исполнителей.

Проблематика в сфере санаторно-курортного обслуживания связана с содержанием имущественного комплекса еще советских времен, который перешел в собственность субъектов Российской Федерации, к негосударственным организациям, по наследству от СССР. Сейчас стоят задачи модернизации такого имущества с сохранением объема и качества государственных гарантий, предоставляемых с использованием имущественного комплекса.

Задачи на 2022 год

Задачи следующего года реализации социального заказа — распространение конкурентных способов распределения соцзаказа, доработка информационных систем, которая позволит обеспечить интеграцию между данными, формирующимися в социальной сфере у органов, реализующих политику, и данными, которые формируются в бюджетном процессе, а также обеспечение доступа к этим данным общественности. Площадкой для работы с открытыми данными по соцзаказу станет ГИИС «Электронный бюджет». Со следующего года начнет работать сервис, который позволит публиковать на едином портале бюджетной системы Российской Федерации социальные заказы регионов.

Часто возникает вопрос: почему публикацией информации должен заниматься финорган? В текущем году принято решение, согласно которому финансовый орган может передать полномочия по размещению информации на едином портале бюджетной системы любому органу власти субъекта РФ.

Среди главных достижений года — наладившееся в субъектах РФ взаимодействие с негосударственными организациями. Применение конкурентных способов в ряде регионов повлекло за собой рост интереса со стороны негосударственного сектора к работе госорганов, чего раньше было достаточно сложно добиться. Теперь требуется сохранить и поддержать этот интерес. Поэтому в рамках соцзаказа реализуется отказ от бумажного документооборота: с одной стороны, человеку должно быть удобно выбирать, где он будет получать услугу, и нужно обеспечить этот выбор, а с другой — исполнителям должно быть удобно работать с государством.