Обзор бюджетных расходов — это новый для России инструмент управления общественными финансами. На практике в стране с ним знаком лишь Санкт-Петербург. Из статьи вы узнаете о пользе, особенностях и практике применения обзора социальных обязательств.
Олеся Александровна ФЕОКТИСТОВА, руководитель Центра финансов социальной сферы НИФИ Минфина России
Алексей Александрович Попов, старший научный сотрудник Центра налоговой политики НИФИ
Впоследние годы обзоры бюджетных расходов стали неотъемлемой частью бюджетного процесса практически во всех странах с развитой экономикой и многих странах с развивающейся экономикой. В России внедрение этого инструмента предусмотрено Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в
Пионером применения данного инструмента в России было Министерство финансов РФ, которое в 2018 году начало практиковать обзоры расходов федерального бюджета, охватывающие отдельные государственные программы и направления деятельности ГРБС. Первым регионом, внедрившим в свою бюджетную практику инструмент обзоров расходов, стал в 2021 году Санкт-Петербург.
Суть, цель и польза
Обзор бюджетных расходов — это самостоятельный инструмент управления общественными финансами, цель которого — выявление недостаточно эффективно используемых ресурсов и перенаправление их на решение наиболее приоритетных задач. Обзор — это обязательно систематический анализ базовых расходов бюджета. Чаще всего его проводят ежегодно, но анализу подвергаются не все бюджетные расходы сразу, а отдельные направления. Это может быть обзор всех госпрограмм или только одной из них, обзор бюджетных расходов по одному конкретному ГРБС или сквозных расходов для всех (например, на закупки). Это могут быть локальные бюджетные расходы конкретного органа власти или обзор расходов сети подведомственных учреждений (например, школ, учреждений среднего профессионального образования, учреждений здравоохранения). То есть это универсальный инструмент — его можно применять к любым направлениям бюджетных расходов, в которых вы видите какие-то проблемы, хотите в них разобраться и улучшить ситуацию. Хотим подчеркнуть, что внедрение обзоров в бюджетный процесс подразумевает применение современных методов анализа эффективности бюджетных расходов и оценки рисков еще на стадии планирования и распределения бюджетных средств.
Как же выбрать направления оценки? Наибольший результат будет достигнут, если практика проведения обзоров бюджетных расходов будет начинаться с направлений, которые составляют наибольшую долю в региональном бюджете, а также направлений, которые, по оценке региона, имеют наименьшую эффективность и долгое время не пересматривались.
Справка «Бюджета»
Под обзорами бюджетных расходов понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, выбор и практическую реализацию наиболее приемлемого из них. Целью проведения обзоров бюджетных расходов является не оптимизация бюджетных расходов сама по себе, а высвобождение недостаточно эффективно используемых ресурсов для их перенаправления на решение приоритетных задач, стоящих перед регионами.
При определении направлений проведения обзоров следует учитывать и их влияние на достижение целей и задач, определенных в стратегических документах Российской Федерации и субъекта РФ. В том числе в указе Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204. Также важно отметить, что результаты проведения обзоров расходов напрямую влияют на определенные указом Президента РФ от 4 февраля 2021 года № 68 показатели, которые характеризуют эффективность деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ (таблица).
Таблица. Основные направления обзоров расходов
|
Расходы социальной сферы |
Расходы |
Расходы на образование, спорт и культуру |
Расходы на жилищные программы, ЖКХ и инфраструктуру |
Расходы на развитие региональной экономики |
Расходы на цифровизацию |
|
• Уровень бедности |
• Численность населения субъекта РФ • Ожидаемая продолжительность жизни при рождении |
• Доля граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом • Уровень образования • Эффективность системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи • Доля граждан, занимающихся добровольческой (волонтерской) деятельностью • Условия для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности • Число посещений культурных мероприятий |
• Количество семей, улучшивших жилищные условия • Объем жилищного строительства • Качество городской среды • Доля дорожной сети в крупнейших городских агломерациях, соответствующая нормативам |
• Темп роста (индекс роста) реальной среднемесячной заработной платы • Темп роста (индекс роста) реального среднедушевого денежного дохода населения • Темп роста (индекс роста) физического объема инвестиций в основной капитал • Численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых • Качество окружающей среды |
• «Цифровая зрелость» органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в сфере здравоохранения, образования, городского хозяйства и строительства, общественного транспорта, подразумевающая использование ими отечественных информационно-технологических решений |
В целом результаты обзоров обеспечивают объективное, доказательное принятие управленческих решений. С точки зрения управления бюджетом внедрение инструмента обзоров бюджетных расходов позволит:
- внедрить в бюджетный процесс практику систематического анализа базовых расходов регионального бюджета;
- поддерживать оптимальные объем и структуру расходов на реализацию функций и бюджетных обязательств с учетом актуальных целей и задач социально-экономического развития региона и страны;
- стимулировать ГРБС и подведомственные учреждения к поиску внутренних резервов оптимизации бюджетных расходов для того, чтобы обеспечить финансирование приоритетных направлений развития;
- отойти от традиционного планирования объемов бюджетных ассигнований без регулярной оценки целесообразности и актуальности соответствующих мероприятий;
- минимизировать практику линейного сокращения бюджетных расходов в случае ухудшения сбалансированности бюджета;
- в долгосрочной перспективе — обеспечить поддержку структуры бюджетных расходов в состоянии, наиболее близком к оптимальному с точки зрения финансовой и социально-экономической целесообразности;
- повысить прозрачность формирования бюджетных расходов;
- повысить открытость информации о бюджете, в том числе об эффективности бюджетных расходов;
- перераспределить бюджетные ресурсы с неэффективных программ и услуг на более эффективные.
Применение обзоров в соцсфере
При проведении обзоров бюджетных расходов крайне важно иметь всю необходимую информацию — это ключевой залог успеха. Но, к сожалению, это не всегда возможно сделать на базе имеющихся источников. Так, например, для оценки эффективности системы социальной поддержки региона нам нужны данные не только о численности получателей, размерах выплат и объемах бюджетных расходов на них, но и данные о доходах и имуществе граждан, получающих социальную поддержку.
Основными источниками информации для нас являются ведомственные данные, имеющиеся у органов соцзащиты, реестр получателей социальной поддержки и данные Росстата. Но, к сожалению, как показывает практика, содержащихся в этих источниках данных недостаточно для качественного обзора. Поэтому на сегодняшнем этапе для подготовки обзора бюджетных расходов на социальную поддержку населения мы вынуждены дополнительно проводить выборочное обследование домохозяйств жителей региона. Оно аналогично обследованию Росстата, но гораздо глубже и пристальнее изучает меры социальной поддержки, которые реализуются в конкретном регионе. А мы знаем, что в разных регионах разные пакеты соцподдержки, своя специфика и свои уникальные подходы.
В результате обследования мы получаем высококачественные данные о социально-демографических, экономических и других характеристиках населения региона и получателей мер соцподдержки. Эти данные являются статистической основой для дальнейшей оценки эффективности реализуемой политики соцподдержки и бюджетных расходов на нее. На их основе мы можем сформировать профиль региональной бедности и донастроить систему мер социальной поддержки именно на самых нуждающихся.
Следующий этап работы — непосредственно сама оценка эффективности бюджетных расходов региона на социальную поддержку. Оценку мы проводим с использованием принятого на международном уровне стандартного набора показателей Атласа индикаторов социальной поддержки (ASPIRE). Его разработал Всемирный банк и адаптировал для применения в стране НИФИ Минфина России. Набор рассчитываемых показателей включает следующие:
- охват населения мерами социальной поддержки;
- средний размер выплаты на получателя;
- адекватность, то есть достаточность оказываемых гражданам мер поддержки;
- точность таргетирования, то есть насколько точно мы попадаем в цель при предоставлении мер социальной поддержки;
- сокращение численности бедных;
- сокращение дефицита дохода;
- доля выплат, идущая на сокращение дефицита дохода.
Что дает нам использование такого углубленного анализа? Во-первых, появляется возможность выявить расходы на меры социальной поддержки, эффективность которых недостаточно высока. Также мы можем определить категории населения, социальная поддержка которым оказывается в недостаточном объеме. Как результат, мы можем внести соответствующие коррективы в проводимую регионом или государством социальную политику. Во-вторых, анализ дает нам возможность оценивать бюджетные расходы на предоставление социальной поддержки в контексте данных по всему населению страны или конкретной территории. И мы можем увидеть не только получателей бюджетных средств, но и тех, кто остается за бортом такой поддержки, что сейчас, в условиях поставленной президентом задачи по снижению в два раза уровня бедности, крайне важно. Например, наши исследования показали, что в ряде регионов
Результаты такой оценки показывают, где необходимо усилить социальную поддержку, повысить охват или увеличить размер выплат. Или, наоборот, где необходимо предусмотреть и обосновать введение критериев нуждаемости, поскольку средства региона на социальную поддержку расходуются неэффективно относительно поставленных целей.
Результаты обзоров бюджетных расходов
Обзоры бюджетных расходов дают не только предложения по оптимизации расходов, но и обоснования необходимости их оптимизации, сокращения или перераспределения.
Разумеется, регионы задают вопрос: что нам делать с полученным анализом, как использовать? Конечно, глубокий анализ — это не самоцель обзора. Он нужен лишь для того, чтобы сформировать конкретные обоснованные предложения по повышению эффективности бюджетных расходов. В том числе, например, по совершенствованию механизмов предоставления услуг или механизмов их финансирования, по совершенствованию системы управления отраслью, по реструктуризации сети учреждений и прочие. В конечном итоге результатом обзора становятся обоснованные управленческие решения.
