С начала реализации в Российской Федерации национальных проектов интерес к сфере государственных закупок усилился многократно. Кто и как контролирует закупки в рамках национальных проектов? В этой статье мы рассмотрим аспекты казначейского контроля в сфере закупок, какими полномочиями наделены органы Федерального казначейства и как они реализуются.
Ирина Геннадьевна ГОЛУНОВА, начальник отдела по контролю в сфере контрактных отношений УФК по Нижегородской области
Определимся с понятиями
В Федеральном законе № 44‑ФЗ определены органы власти, призванные контролировать закупки, но они не прямо поименованы (названия не указаны), а сгруппированы по обобщенным характеристикам с указанием контрольных полномочий:
1) федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок;
2) орган исполнительной власти субъекта РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок;
3) контрольный орган в сфере закупок;
4) контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа;
5) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;
6) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовые органы.
Органом по регулированию контрактной системы на федеральном уровне является Министерство финансов РФ, на уровне субъекта РФ орган исполнительный власти, наделенный такими полномочиями, определяется самостоятельно. В Нижегородской области это Министерство экономического развития и инвестиций Нижегородской области.
Контрольный орган в сфере закупок на федеральном уровне — это Федеральная антимонопольная служба (ФАС) и ее территориальные органы, контрольный орган в сфере закупок для обеспечения нужд субъекта РФ и контрольный орган в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд определяются на уровне субъекта РФ и муниципалитета соответственно. В Нижегородской области контрольный орган в сфере региональных закупок — Министерство финансов Нижегородской области.
Контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа — это ФАС и ее территориальные органы.
Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля на федеральном уровне — это Федеральное казначейство и его территориальные органы, региональные и муниципальные органы финансового контроля определяются субъектом РФ и муниципалитетом самостоятельно.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов, финансовые органы — это Федеральное казначейство и его территориальные органы, финансовые органы субъектов РФ, муниципальные финансовые органы.
Хотелось бы обратить внимание на то, что один и тот же орган власти может одновременно действовать в качестве различных контрольных органов из классификации, приведенной в законе о контрактной системе. Например, УФК по Нижегородской области является как органом внутреннего государственного финансового контроля, так и органом, осуществляющим казначейское обслуживание. Региональный Минфин осуществляет свою деятельность в качестве контрольного органа в сфере региональных закупок, органа внутреннего финансового контроля, а также финансового органа.
Конечно, на федеральном и региональном уровнях в рамках одного органа власти данные функции распределены между разными подразделениями. В УФК по Нижегородской области, например, функции органа по казначейскому обслуживанию закреплены за отделом расходов, а функции органа внутреннего финансового контроля — за отделом по контролю в сфере контрактных отношений. На муниципальном уровне в большинстве случаев все эти полномочия реализуются одним подразделением — финансовым управлением администрации муниципального образования.
Понимание того, какой именно орган власти соответствует классификации закона о контрактной системе, крайне важно, так как с этим непосредственно связаны его контрольные полномочия и возможные объекты контроля.
По этапам
На этапе планирования закупки текущий контроль по части 5 статьи 99 закона о контрактной системе проводят территориальные органы Федерального казначейства, осуществляющие казначейское обслуживание заказчика (финансовые органы). В рамках данного контроля указанная в плане-графике сумма сопоставляется с суммой средств, доведенных до заказчика.
При осуществлении закупки выполняется текущий контроль согласно части 5 статьи 99 закона о контрактной системе и последующий контроль касательно Н(М)ЦК и нормирования согласно части 8 статьи 99 закона о контрактной системе, касательно проведения конкурсной процедуры согласно части 3 статьи 99 закона о контрактной системе. Контроль по части 8 — полномочия органов внутреннего государственного финансового контроля, по части 3 — полномочия контрольных органов в сфере закупок.
При исполнении контракта также осуществляется текущий контроль информации, размещаемой в реестре контрактов в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1084 «О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну». Он закреплен за Федеральным казначейством и финансовыми органами. Последующий контроль в части исполнения контракта, соблюдения и изменения его условий, приемки товаров, работ и услуг, применения мер ответственности и своевременности оплаты предусмотрен частью 8 статьи 99 закона о контрактной системе, и проводят его органы внутреннего государственного финансового контроля.
Контрольные полномочия казначейства
Так что же такое казначейский контроль в сфере закупок и как конкретно он осуществляется? Собственно определение термина «казначейский контроль в сфере закупок», несмотря на частое его использование, в нормативных правовых документах отсутствует. Это понятие, как правило, используют для описания действий всех финансовых органов, а не только органов Федерального казначейства, осуществляемых в ЕИС в рамках текущего контроля в соответствии с частью 5 статьи 99 закона о контрактной системе и постановлением № 1084.
Если же говорить о казначейском контроле в сфере закупок как о перечне контрольных полномочий Федерального казначейства, установленных законом о контрактной системе в отношении заказчиков, то их можно разделить на две группы: установленные частью 5 статьи 99 закона о контрактной системе и установленные частью 8 статьи 99 закона о контрактной системе.
Первую группу условно можно отнести к текущему контролю. Органы Федерального казначейства проверяют планы-графики, извещения о закупках, протоколы определения поставщиков, условия проектов контрактов на предмет непревышения цены контракта над объемом финансового обеспечения, доведенного для осуществления закупок и соответствия ИКЗ. Казначеи осуществляют такой контроль только в отношении федеральных заказчиков соответствующего субъекта РФ, к которым относятся казенные, бюджетные учреждения, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (в случае если в органы Федерального казначейства не переданы полномочия по казначейскому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, местных бюджетов). Данный вид контроля полностью цифровизирован (за исключением контроля в отношении контрактов, заключаемых заказчиками в соответствии с пунктами 4, 5, 23, 42, 44, 45, 46 и пунктом 52 части 1 статьи 93 закона о контрактной системе). Он осуществляется после направления информации из личных кабинетов заказчиков в личные кабинеты контролера в ЕИС. Процедура контроля контрактов единая для всех видов контрактов, в том числе и для контрактов, заключенных в целях выполнения национальных проектов (рисунок).
Вторую группу полномочий органов Федерального казначейства в сфере закупок составляют полномочия по условно последующему контролю в рамках проверки соблюдения требований нормирования, обоснования Н(М)ЦК, исполнения контрактов, заключенных федеральными заказчиками, а также региональными и муниципальными заказчиками с использованием средств федерального бюджета. До недавнего времени реализация указанных полномочий осуществлялась органами Федерального казначейства только в формате проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий. С августа 2021 года в указанных целях стал использоваться модуль «Риск-мониторинг» ЕИС.
Большая часть информации обо всех этапах проведения закупок размещается в ЕИС. В модуле «Риск-мониторинг» ЕИС, доступном в личных кабинетах контролеров, реализовано автоматическое подсвечивание закупок, в отношении которых выявлены рискоемкие показатели и признаки нарушений. В настоящее время ЕИС обрабатывает данные по 29 рискоемким показателям и 20 признакам нарушений. Отдельно в данном модуле можно сформировать пул закупок, заключенных в рамках национальных проектов, по которым есть риски, и уже в рамках контрольных мероприятий сфокусироваться именно на них.
Модуль «Меры реагирования»
Для повышения оперативности последующего контроля за исполнением контрактов, особенно контрактов, заключенных в рамках реализации национальных проектов, в рамках модуля «Риск-мониторинг» Федеральное казначейство внедрило дополнительный инструмент казначейского контроля — раздел «Меры реагирования». В данном разделе автоматически сводится информация о наиболее значимых контрактах, в отношении которых выявлены риски. Контролер в соответствии с утвержденным алгоритмом действий оценивает данные риски и при необходимости принимает соответствующие меры реагирования, направленные на их устранение.
В настоящее время практика осуществления органами Федерального казначейства контроля за исполнением контрактов с использованием инструмента «Меры реагирования» только формируется, но есть все основания полагать, что в ближайшем будущем именно такой контроль в сфере закупок будет наиболее эффективным. Безусловными плюсами раздела «Меры реагирования» являются: оперативность подсвечивания контрактов с нарушениями, что дает возможность контролеру своевременно отреагировать, не допустив существенных последствий нарушения. К плюсам также можно отнести и увеличение количества попадающих под проверку контрактов, которое станет еще более значимым после перехода всех заказчиков на электронное актирование. Положительным эффектом станет и повышение качества вносимой заказчиком информации, и, как следствие, корректности и актуальности данных в ЕИС. Со временем совокупность преимуществ данного инструмента контроля обеспечит сокращение нарушений в сфере закупок.
