Неоднозначные нормы Закона № 273‑ФЗ

В соответствии с Законом № 273‑ФЗ бесплатным горячим питанием учащихся начальной школы обеспечивают за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и иных источников финансирования. Однако возникает вопрос: обоснованно ли законодатель в качестве источника финансирования организации бесплатного горячего питания указывает местный бюджет? Относится ли этот вопрос к полномочиям муниципальных образований? Давайте проанализируем.

С момента принятия Закона № 273‑ФЗ^[1] об образовании к нему возникало и возникает немало теоретических и практических вопросов. Появляются они по большей части из-за отсутствия системного, исчерпывающего регулирования разграничения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. Так, немало копий сломано вокруг вопроса полномочий в части приобретения средств обучения и воспитания. Здесь не согласуются между собой нормы статей 8, 9 и 35 Закона № 273‑ФЗ. С внесением в данный закон в 2020 году поправок, предусматривающих организацию бесплатного горячего питания для учащихся начальных классов (части 2.1 и 5 статьи 37), неопределенность правового регулирования полномочий только усилилась.

Прежде чем приступить к анализу норм вышеназванного полномочия, обратимся к закону Российской Федерации, имеющему высшую юридическую силу и прямое действие. Конституция страны относит образование к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституционный суд еще в постановлении от 9 января 1998 года № 1-П разъяснил, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. В части разграничения полномочий Закон № 184‑ФЗ^[2] об общих принципах органов власти в субъектах РФ имеет общее действие, а Закон № 273‑ФЗ является специальным законом. По отношению к органам местного самоуправления общим является Закон № 131‑ФЗ^[3]. Конкуренция общих и специальных норм, обозначенных в равноценных по юридической силе нормативных актах, недопустима, но, к сожалению, на практике не всегда исключается.

Чьи полномочия?

В соответствии с Законом № 184‑ФЗ обеспечение предоставления государственных гарантий на образование и предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям населения относится к полномочиям субъекта РФ (пункты 13, 24 части 2 статьи 26.3). Согласно положениям статей 14, 15, 16 Закона № 131‑ФЗ предоставление мер социальной поддержки кому-либо не относится к вопросам местного значения и полномочиям органов местного самоуправления. Да, муниципальным районам и городским округам дано право^[4] устанавливать за счет средств местного бюджета дополнительные меры социальной поддержки, финансирование которых не является их обязанностью. Однако воспользоваться им муниципалитеты могут только при наличии финансовой возможности, ибо установка таких мер соцподдержки не является основанием для получения дополнительных средств из вышестоящих бюджетов.

Вместе с тем Закон № 273‑ФЗ относит обеспечение школьников питанием к мерам социальной поддержки и стимулирования обучающихся, а случаи и порядок его предоставления определяют федеральные и региональные законы (пункт 2 части 2 статьи 34). В то же время в 2020 году статья 37 «Организация питания обучающихся» вышеуказанного закона дополнена частью 2.1^[5]. В соответствии с ней «...обеспечение обучающихся по образовательным программам начального общего образования в государственных и муниципальных образовательных организациях не менее одного раза в день бесплатным горячим питанием осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Каких-либо разъяснений данной нормы в Законе № 273‑ФЗ нет. Не конкретизирует он и то, в каких случаях бесплатное горячее питание учеников начальной классы должно осуществляться за счет средств местных бюджетов, в каких — за счет средств бюджетов субъектов РФ, а в каких — за счет средств федерального бюджета. Совершенно неясно, каким образом это полномочие должно реализовываться одновременно на федеральном, региональном и местном уровнях. Также непонятно, как такая формулировка согласуется с принципом самостоятельности бюджетов, установленным статьей 31 Бюджетного кодекса РФ, согласно которому не допускается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ.

Обратим внимание еще на один факт. В статье 37 Закона № 273‑ФЗ была и сегодня остается часть 4, которая определяет основания для возникновения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований в части обеспечения питанием обучающихся. За счет средств региональных бюджетов питание школьников осуществляется в случаях и в порядке, установленных органами государственной власти субъектов РФ, а за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов — в случаях и порядке, определяемых органами местного самоуправления. Эта норма вполне увязывалась с частью 2 статьи 34 Закона № 273‑ФЗ, согласно которой обеспечение питанием учащихся отнесено к мерам социальной поддержки и стимулирования.

Исходя из полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, определенных законами № 184‑ФЗ и № 131‑ФЗ, меры социальной поддержки те и другие вправе устанавливать самостоятельно. Формулировки части 2 статьи 34 и части 4 статьи 37 Закона № 273‑ФЗ указывали на то, что если региональные власти принимали на себя расходные обязательства по обеспечению питанием каких-либо категорий обучающихся, то и финансировали их из бюджета субъекта РФ. Как правило, такие решения принимались в отношении льготных категорий — детей из малообеспеченных и многодетных семей, инвалидов. Поскольку дети из таких семей обучаются в муниципальных школах, то из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предусматривались субвенции. Указанные выше нормы в совокупности с нормами Закона № 131‑ФЗ предоставляли право органам МСУ устанавливать свои меры социальной поддержки обучающихся в части обеспечения их бесплатным питанием. В то же время положения 273‑ФЗ и 131‑ФЗ в части права муниципальных образований на самостоятельное установление и финансирование мер социальной поддержки указывают на то, что обеспечение бесплатным горячим питанием обучающихся само по себе не является расходным обязательством муниципальных образований.

Дополнение статьи 37 Закона № 273‑ФЗ частью 2.1, а также частью 5, которой предусмотрено, что бюджетам субъектов РФ могут предоставляться субсидии из федерального бюджета на софинансирование организации и обеспечения бесплатным горячим питанием учеников начальных классов в размере, порядке и на условиях, которые определяются Правительством РФ, разрушило и без того не очень стройную систему финансового обеспечения мер социальной поддержки в части питания обучающихся. При этом следует понимать, что независимо от того, как вписалась часть 2.1 в статью 37, обеспечение питанием обучающихся продолжает оставаться мерой социальной поддержки (часть 2 статьи 34) и ничем иным.

В этой связи усматривается внутренняя несогласованность норм закона об образовании. С одной стороны, он предусматривает право органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления устанавливать меры социальной поддержки самостоятельно (часть 4 статьи 37). С другой — без конкретизации (без определения полномочий в статьях 8 и 9 Закона № 273‑ФЗ или в иных статьях) финансирование горячего питания обучающимся в начальных классах определено в императивной форме (части 2.1 статьи 37) как обязанность одновременно и органов государственной власти (РФ и субъектов РФ), и органов местного самоуправления. При этом обязанность органов госвласти субъектов РФ еще подкреплена нормой части 5 статьи 37, согласно которой субсидии из федерального бюджета предоставляются на софинансирование организации и обеспечения бесплатным горячим питанием.

Неоднозначные нормы породили неоднозначную практику

Такая неопределенность правового регулирования отношений, связанных с предоставлением бесплатного горячего питания, привела к тому, что практика финансирования мер по обеспечению бесплатным горячим питанием обучающихся начальных классов в регионах разнится. Так, в части российских регионов финансирование бесплатных «школьных обедов» осуществляется через субсидии из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на софинансирование их расходных обязательств с возложением обязанности по долевому участию в расходах на обеспечение бесплатным питанием. Причем доля такого участия определяется исходя из стоимости питания, установленной органами государственной власти. В других субъектах РФ местным бюджетам предоставляются иные межбюджетные трансферты или субсидии без условий. В отдельных регионах расходы на бесплатное горячее питание обучающихся в начальных классах определены как расходные обязательства субъекта РФ с передачей государственных полномочий органам местного самоуправления и финансовым сопровождением в форме субвенций.

На наш взгляд, с учетом вышесказанного, а также норм Бюджетного кодекса возложение на органы местного самоуправления обязанности по софинансированию расходов на организацию горячего питания для учащихся 1–4-х классов неправомерно. Согласно статьям 6, 13–15, 65, 84–86 Бюджетного кодекса расходы бюджетов бюджетной системы РФ формируются с учетом расходных обязательств публично-правовых образований. Их возникновение основано на разграничении полномочий по решению государственных вопросов и вопросов местного значения. В силу статьи 139 Бюджетного кодекса субсидии из бюджета субъекта РФ местным бюджетам предоставляются для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Отсутствие законодательно закрепленной обязанности органов местного самоуправления на финансирование мер социальной поддержки (в Законе № 131‑ФЗ), тем более установленных органами государственной власти, исключает указание местных бюджетов в качестве одного из источников финансирования мер по обеспечению горячим питанием учеников начальных классов.

С учетом вышеизложенного хотелось бы понять, как стало возможным:

• что федеральный закон, имеющий в силу Конституции РФ прямое действие на всей территории Российской Федерации, по-разному применяется в субъектах РФ;
• что вопреки нормам Федерального закона № 131‑ФЗ на органы местного самоуправления возлагаются дополнительные обязанности.

В условиях жесточайшего дефицита собственных доходов у местного самоуправления и невозможности решать вопросы местного значения, прямо закрепленных за ними Законом № 131‑ФЗ, разрешение обозначенной проблемы имеет важное значение. Очевидно, что нормы статьи 37 федерального закона об образовании требуют корректировки. Но до разрешения этого вопроса на законодательном уровне уполномоченные госорганы могли бы дать четкие разъяснения для того, чтобы привести существующую практику к единообразию и исключить нарушение прав местного самоуправления.

И. А. СЕДОВ