В начале XVIII века Петр I развернул в России масштабные реформы. Преобразования охватили многие сферы жизни общества, в том числе финансовую. И неудивительно: продолжительные военные действия, строительство флота, оснащение армии, государственная реформа требовали средств, и немалых. Подворное налогообложение, которое ввели предшественники Петра I, не удовлетворяло его финансовые запросы. И изыскание новых источников для пополнения казны мотивировало царя ко многим новациям.
Александр Владимирович ПАЧКАЛОВ, доцент Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат исторических наук
Сегодня мы поговорим о том, какие изменения в финансовую сферу внес Петр I. Начнем с того, что в декабре 1708 года на тот момент еще царь Петр I издал указ «Об учреждении губерний и о росписании к ним городов». В соответствии с ним страна была поделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую, Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Во главе этих административно-территориальных единиц были поставлены губернаторы.
Прежде чем рассказать о полномочиях последних, расскажем о том, что еще в 1698 году Петр I переименовал на голландский манер земских старост, возглавлявших земские избы, в земских бурмистров, таможенные и кабацкие головы — в таможенных и кабацких бурмистров. В 1699 году в Москве была учреждена Бурмистерская палата, которая должна была стать новым финансовым выборным органом на уровне города, ответственным за полноту казенных платежей во всем государстве. Однако что-то пошло не так, и уже в ноябре того же года палата была переименована в Ратушу. Ее состав был выборный — из московских купцов. Этот орган власти подчинялся Большой казне, а ему, в свою очередь, подчинялись земские избы всех городов. Таким образом, московские бурмистры, с одной стороны, ведали московским посадом, с другой — являлись центральным государственным органом по управлению всеми российскими городами. В Ратушу были переведены все сборы.
Петровские реформы городского самоуправления носили хаотический характер и были направлены прежде всего на увеличение налоговых поступлений. Ведь содержание армии и создание флота требовали огромных ресурсов.
Обязанностью же земских бурмистров было «...смотреть и беречь накрепко... чтоб посадские и всякие торговые и промышленные люди и чернослободцы и приезжие из городов, живучи в слободах у беломестцов[1], без податей не были, и безпошлинно не торговали и не промышляли...». Бурмистры также отправляли подчиненных им таможенных и кабацких бурмистров для отчетности в Москву.
Однако постепенно Ратуша теряла свое влияние: сначала из ее ведения были изъяты города, приписанные к корабельным верфям, затем часть собираемых налогов начала передаваться в специализированные административные органы. Учреждение в 1708 году губернаторства положило конец значению Ратуши как центрального городского органа управления. Губернаторы стали заведовать всем финансовым хозяйством: налоговыми сборами, организацией военных поставок и т. д.
Зарождение государственного бюджета
В период, о котором идет речь, еще отсутствовала единая система учета государственных доходов и расходов. Финансовая деятельность велась разрозненно различными государственными учреждениями (в основном это были приказы), соответственно, достоверные сведения о доходах и расходах государства в целом отсутствовали. Для того чтобы иметь необходимую и достоверную информацию, Петр I обязал губернаторов собрать с воевод губерний ведомости о доходах городов. Также был определен порядок предоставления сведений центральными учреждениями.
Работа, связанная со сбором сведений об источниках государственных финансовых ресурсов, была привязана к определенному событию — съезду губернаторов и воевод в Москве, намеченному на конец 1709 года, и что немаловажно — собранные данные должны были лечь в основу первого бюджета государства петровской поры. Но по разным причинам сведения к намеченным срокам собраны не были, и царь вынужден был 9 января 1710 года издать приказ о повторном сборе данных, необходимых для формирования бюджета. Этот январский указ главы государства губернаторы выполнили в кратчайшие сроки. Как пишет П. Н. Милюков в своей книге «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого», изданной в 1905 году, работа по сбору данных была завершена к 27 января 1710 года.
Поскольку сбор был поспешным, а электронной почты у тогдашних чиновников не было, то часть городов не успела предоставить составленные ведомости о своих доходах. Поэтому полученные Петром сведения были неполными и неточными. То есть цели, ради которой затевалась все это — вычислить точную цифру дохода государства по губерниям, — достичь не удалось. Тем не менее на основе собранной информации был составлен первый сводный финансовый документ — единый бюджет России.
Как указывает в своей работе историк Милюков, доходы первого бюджета составляли 3 133 879 рублей, расходы — 3 567 401 рубль, разница между цифрой дохода и цифрой расхода, которая сегодня называется дефицитом, составила 433 522 рубля.
Чинить прибыль
Для пополнения казны в разные годы своего правления Петр I вводил дополнительные налоги. Он даже учредил должность прибыльщика, в обязанности которого входило «сидеть и чинить государю прибыли», то есть формировать новые источники «налоговых доходов» для пополнения казны. Порой даже абсурдные. В результате деятельности прибыльщиков в стране появились гербовый сбор, подушный сбор с извозчиков, налоги с постоялых дворов, печей, плавных судов, арбузов, орехов, продажи съестного, ледокольный налог, всем известный налог на бороду и т. д. Кстати, пошлина на последнюю была настолько велика, что желающим сохранить свою бороду приходилось сильно раскошелиться. Дворяне ежегодно платили за право носить бороду 600 рублей, первостатейные купцы — 100 рублей, рядовые торговцы — 60 рублей, горожане — 30 рублей, Отдельная система сбора данного налога была установлена для крестьян: при въезде и выезде в крупные города они платили две деньги с бороды.
Под налогообложение попадали и бани. С боярских бань брался налог 3 рубля, с дворянских — 1 рубль, с крестьянских — 15 копеек. Увеличивался размер подворного обложения. Высокими были и натуральные налоги, повинности, денежные налоги, связанные со строительством Санкт-Петербурга и организацией морского флота.
По подсчетам историков, в разные годы действовало до 30 видов различных сборов. Такой налоговый гнет объяснялся тем фактом, что государству требовались средства на ведение Северной войны. Так, по некоторым оценкам, в 1705 году военные расходы составляли более 95% от всех государственных расходов. В последующие годы правления Петра I военные расходы составляли около трех четвертей от всей суммы государственных расходов.
Схемы ухода от налога и борьба с ними
Подворная перепись 1710 года показала, катастрофическое сокращение податных дворов. Крестьяне, уклоняясь от выплат налогов, обносили рядом стоящие дома одним забором и выплачивали подворный налог вместе с соседями. В итоге от переписи 1678 года до переписи 1710 года численность податных хозяйств таким образом сократилась на 19,5%. Чтобы искоренить такие злоупотребления, в 1724 году подворный налог был заменен подушной податью. Единицей обложения стала ревизская душа — лицо мужского пола, записанное по ревизии (переписи); таких в 1722 году насчитывалось около пяти миллионов душ. Первая ставка налога составляла 80 копеек с души в год, в дальнейшем снизилась до 74 копеек, затем до 70 копеек в год в связи с улучшением охвата населения переписями. Подушная подать стала одним из основных источников доходов государственной казны и к концу XVIII века составляла 34% (по некоторым источникам, до 50%) доходов государственного бюджета.
Характерными признаками созданной Петром I налоговой системы было то, что основная тяжесть налогового бремени приходилась на крестьян, а две трети всех расходов были военными.
Контроль за бюджетными расходами
Для контроля за бюджетными расходами Петр I создал по шведскому образцу центральные органы государственного управления — коллегии. Финансовые функции в системе центрального аппарата управления были возложены на три коллегии — Камер-коллегию, Штатс-контор-коллегию и Ревизион-коллегию. Первая — ведала доходами, вторая — расходами, а третья — осуществляла финансовый контроль.
Камер-коллегия была образована в 1718 году для заведования казенными сборами и некоторыми отраслями государственного хозяйства (земледелием, скотоводством и др.); впоследствии часть ее дел перешла к другим коллегиям. Первым главой Камер-коллегии был князь Дмитрий Михайлович Голицын. Он пользовался большим доверием Петра I и, по свидетельству современников, был человеком честным и неподкупным. Камер-коллегия функционировала 67 лет. Закрыта была в 1785 году Екатериной II.
Штатс-контор-коллегия образовалась в 1717 году и являлась одним из важнейших органов центрального аппарата управления государственными финансами России в XVIII веке. Первым президентом коллегии стал граф Иван Алексеевич Мусин-Пушкин. С 1720 года структура и порядок делопроизводства в коллегии определялись Генеральным регламентом[2], а ее местом пребывания стал Санкт-Петербург. В функции коллегии, перешедшие ей от приказа Большой казны, входило выделение бюджетных средств государственным учреждениям и должностным лицам через кассы на местах (рентерии). Управлялись такие кассы рентмейстерами. В 1723 году Штатс-контор-коллегия из самостоятельного органа управления была преобразована в Штатс-контору, которая в
Ревизион-коллегия представляла собой центральное государственное учреждение, осуществлявшее контрольно-счетные функции в отношении государственных имущества и финансов. Коллегия была образована в 1719 году (ранее контролем расхода государственных финансов занимался Приказ счетных дел). Первым президентом коллегии стал князь Яков Федорович Долгорукий. Структура и порядок делопроизводства в коллегии определялись также Генеральным регламентом.
В Ревизион-коллегию поступали финансовые документы из высших и центральных учреждений, от всех губернаторов и провинциальных воевод, а также из полков и таможен, которые она сверяла с записными книгами ассигнований Штатс-конторы и окладными книгами доходов Камер-коллегии. Также была упразднена Екатериной II.
Кроме вышеназванных коллегий финансовые функции в период правления Петра I возлагались на Берг-, Коммерц-, Мануфактур- и другие коллегии. Доходы от промышленности поступали в Берг-коллегию, от продажи гербовой бумаги — в Мануфактур-коллегию. Все налоги, собранные с населения Украины, находились в ведении Малороссийской коллегии. Доходы с Сибири поступали в Сибирскую губернскую канцелярию.
В эпоху дворцовых переворотов
Реформа финансового управления периода правления Петра I не привела к созданию единой государственной кассы, но подготовила крепкую основу для этого.
[1] Беломестные казаки (беломестцы) в русском государстве
