Анализ исполнения бюджетов субъектов РФ в 2021 году и бюджетных планов на 2022 год

Судя по оперативным данным, большинство регионов России завершили 2021 год со значительным ростом доходов. Он привел к профициту в размере более чем 400 миллиардов рублей. Это близко к историческому максимуму 2018 года. Основная заслуга в этом результате принадлежит налогу на прибыль, поступления по которому возросли почти на 1,6 триллиона рублей. Но в 2022 году субъекты ждут снижения доходов — как налоговых и неналоговых, так и безвозмездных перечислений — и планируют дефициты. Тем не менее почти половину запланированных дефицитов они смогут профинансировать без привлечения дополнительного долга.

Елена Сергеевна АНИСИМОВА, старший директор — руководитель группы региональных рейтингов АКРА

Причины роста доходов субъектов

Исходя из оперативных данных^[1] на 31 декабря 2021 года, совокупные доходы^[2] региональных неконсолидированных бюджетов в 2021 году выросли на 18% (на 2,3 триллиона рублей). В сумме они составили 15,6 триллиона рублей (без учета Москвы — 12,3 триллиона рублей). Весь прирост пришелся на налоговые и неналоговые доходы (ННД), которые составили 11,7 триллиона рублей, увеличившись на 28% (2,6 триллиона рублей). Безвозмездные поступления сократились на 5% (на 0,2 триллиона рублей).

Снижение совокупных доходов произошло только в пяти субъектах. В Ханты-Мансийском автономном округе произошло самое существенное снижение — 7%, в том числе ННД снизились на 4%; в Республике Крым снижение составило 6%; в Калининградской области, Республике Дагестан и Чукотском автономном округе снижение составило по 2%, причем в последнем ННД снизились на 11% (таблица 1).

Таблица 1. Снижение доходов и изменение ННД в 2021 г. относительно 2020 г.

Источник: Федеральное казначейство, оперативные данные портала budget.gov.ru.

Снижение ННД, исходя из оперативных данных, произошло только в двух упомянутых субъектах. Поэтому, хотя основной вклад в совокупный профицит субъектов внесла многократно обсуждаемая в прошедшем году конъюнктура на рынках, нельзя не учитывать эффект частичного восстановления экономики в целом и влияние низкой базы 2020 года.

Изначально запланированные совокупные доходы бюджетов были на 28% ниже, чем итоговое их исполнение. Консервативное планирование бюджетов — стандартная практика, к тому же в конце 2020 года, когда составлялись планы на 2021 год, не было особенных поводов для оптимизма, хотя в четвертом квартале 2020 года рост цен на металлы был уже очевиден. В итоге некоторые субъекты превысили планы по доходам на 40% и более, что является очень существенным перевыполнением (рисунок 1).

Основной вклад в рост ННД субъектов внесли поступления по налогу на прибыль, которые выросли на 54%, или на 1,6 триллиона рублей, год к году (рисунок 2). Их прирост обеспечил 61% прироста ННД в прошлом году. На фоне таких цифр вклад поступлений от других видов налогов не так заметен. Например, поступления по налогам на совокупный доход обеспечили лишь 6% прироста, однако сами поступления по этому виду доходов выросли на 40% относительно уровня прошлого года. Поступления по налогам на товары и услуги, также обеспечившие 6% прироста ННД, выросли на 19%. НДФЛ же вырос менее значительно — на 13%, однако за счет его значительной доли в структуре ННД он обеспечил 17% их прироста.

Поступления по налогу на прибыль, как и совокупные доходы в целом, были запланированы субъектами РФ консервативно. Относительно их первоначальных планов поступления по налогу на прибыль выросли на 63%^[3]. Однако в двух субъектах — в Томской области и в Калмыкии — поступления оказались ниже того уровня, который был запланирован изначально.

В остальных субъектах РФ рост относительно первоначальных планов характеризуется очень существенным разбросом — от 3% в ЕАО до 226% в Кемеровской области, равно как и относительно результатов 2020 года — от 3% в Амурской области до 266% в Хакасии. В четырех субъектах — Чукотском автономном округе, Сахалинской области, ХМАО-Югре и Республике Алтай — поступления по налогу снизились относительно уровня 2020 года.

Все же, несмотря на значительный разброс по показателю прироста, в двух третях субъектов РФ прирост поступлений относительно первоначальных планов составил треть и более. Больше других план по налогу на прибыль перевыполнили субъекты РФ, в структуре экономики которых велика доля металлургической, химической промышленности (таблица 2).

Таблица 2. Изменение поступлений по налогу на прибыль относительно результатов за 2020 г. и относительно первоначальных планов на 2021 г.

Исходя из оперативных данных, профицит неконсолидированных бюджетов субъектов составил в прошлом году 431 миллиард рублей, причем с профицитом год закончили 59 субъектов (почти столько же — 60 субъектов РФ — закончили 2020 год с дефицитом) (таблица 3). Совокупный профицит этих 59 субъектов РФ составил 682 миллиарда рублей. Не стал неожиданностью перечень субъектов РФ, закончивших год с максимальными значениями профицитов.

Дефицит оставшихся 26 субъектов РФ, исходя из оперативных данных, составил 252 миллиарда рублей. В том числе дефицит Москвы — 147 миллиардов рублей. Таким образом, без учета Москвы совокупный дефицит 25 дефицитных субъектов РФ составил 105 миллиардов рублей.

В сравнении с результатом 2020 года, когда совокупный дефицит бюджетов субъектов составил чуть более 700 миллиардов рублей, итоги 2021 года оказались на 1,1 триллиона лучше.

Дефицит — прогнозы и выводы

На текущий год субъекты РФ запланировали^[4] снижение совокупных доходов относительно предварительных итогов на 7% (без учета Москвы — на 8%) (рисунок 3). Снижаться будут как ННД (на 5%^[5]), так и безвозмездные поступления (на 14%). Впрочем, безвозмездные поступления в значительной мере зависят от решений Федерального правительства и могут увеличиваться в течение года.

Большинство регионов, ННД которых нехарактерно выросли в 2021 году, ждут их снижения в 2022-м. Это Липецкая область, ожидающая снижения ННД на 36%, Тюменская (—32%), Курская (—28%), Вологодская (—24%) области, Красноярский край (—23%), Якутия (—20%), Новгородская (—19%) и Кемеровская (—17%) области. Немного выделяются из этого списка Мордовия (—31%) и Сахалинская область (—19%), чьи доходы выросли в 2021 году не столь существенно.

Субъекты ожидают совокупный дефицит по итогам текущего года в размере 715 миллиардов рублей (без учета Москвы). Лишь шесть субъектов запланировали исполнение бюджетов с профицитом на общую сумму 10 миллиардов рублей. Это Омская область с профицитом 6,5 миллиарда рублей, Карелия и Смоленская область с профицитами по 1,1 миллиарда рублей, а также Томская область, Камчатский край и Еврейская автономная область с более скромными в абсолютном значении профицитами. Еще четыре субъекта планируют бездефицитный бюджет (Ярославская, Тамбовская, Волгоградская области и Республика Марий Эл). Суммарный дефицит остальных 75 субъектов (с учетом Москвы) составит 1,1 триллиона рублей (на фоне которых 10 миллиардов рублей профицита шести указанных выше субъектов незаметны) (таблица 4).

Из 59 субъектов, которые, исходя из оперативных данных, закончили 2021 год с профицитом, 32 субъекта запланировали объем дефицита, который потенциально мог бы быть профинансирован без привлечения заимствований, а только лишь за счет собственной ликвидности (в случае если бы весь объем профицита мог остаться на счетах субъекта). На рисунке 4 линия разницы между планируемым дефицитом и сложившимся профицитом этих субъектов РФ находится в положительной зоне.

Возможность исполнять бюджет без дефицита либо финансировать дефицит без привлечения долга (в первую очередь коммерческого) означает возможность соблюсти условия рефинансирования коммерческого долга, осуществленного в прошлом году.

Максимальный запас прочности в абсолютном выражении — у Красноярского, Краснодарского краев, у Липецкой, Самарской, Вологодской областей, у Якутии. В итоге более трети субъектов обеспечили себе в прошлом году существенный запас финансовой устойчивости.

Суммарно все субъекты в целом (без учета Москвы) в финансировании своих дефицитов на 44% полагаются на иные источники (не приводящие к изменению долга) (рисунок 5). В числе таких источников основная роль принадлежит остаткам на счетах. Нетто-привлечение банковских кредитов (сумма привлечения за вычетом суммы погашений) обеспечит субъектам 33% покрытия планируемых дефицитов, нетто-привлечение облигаций профинансирует 18% дефицитов, а бюджетные кредиты — 5%.

Расходы, планируемые в первоначальном варианте законов о бюджетах, регулярно исполняются с определенным превышением. В среднем за последние пять лет расходы перевыполнялись на 7% относительно первоначальных планов, или на 0,7 триллиона рублей. Однако это согласуется с перевыполнением изначального плана по безвозмездным поступлениям — в среднем также 0,7 триллиона рублей за последние 10 лет (в относительном выражении — почти наполовину). Хотя год от года ситуация отличается, например в прошлом году безвозмездные поступления выросли на 1 триллион рублей, а расходы — на 1,6 триллиона рублей, все же можно говорить о том, что с учетом усреднения перевыполнение расходов обеспечено ростом безвозмездных поступлений. При прочих равных это означает, что 2022 год может быть исполнен с совокупным дефицитом бюджетов субъектов. Однако достижение заявленного объема 0,7 триллиона рублей (1,1 триллиона рублей с учетом Москвы) представляется маловероятным.