Как в стране с неравномерной налоговой базой и, соответственно, с большим перераспределительным механизмом сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и муниципалитета? Этот вопрос был главным на дискуссионной панели «Как развивать бюджетный федерализм?», прошедшей в рамках Гайдаровского форума — 2022.
Тема о финансовых взаимоотношениях федерального центра и регионов, по мнению модератора сессии, ведущего российского экономиста-регионоведа, главного научного сотрудника Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС, профессора МГУ им. М. В. Ломоносова Н. В. Зубаревич, взрывоопасная. Она сопряжена с множеством проблем и нюансов, обсудить которые организаторы дискуссии пригласили председателя Счетной палаты РФ А. Л. Кудрина, президента Республики Татарстан Р. Н. Минниханова, губернатора Челябинской области А. Л. Текслера. Благодаря уважаемым экспертам дискуссия была интересной, честной и актуальной. Однако на ней не присутствовали представители Министерства финансов РФ, поэтому понимания того, как, собственно, будут развиваться финансовые взаимоотношения Федерации и регионов, не появилось.
Направление дискуссии задала Зубаревич. Она считает, что если нет возможности дать регионам больше налоговых доходов, то, может быть, стоит освободить их от тех обязательств, которые для них трудноподъемные? Например, передать центру часть расходов по уплате страховых взносов на ОМС за неработающих граждан. Это первое. Второе: по мнению эксперта, необходимо усовершенствовать механизм перераспределения доходов из федерального бюджета. «Почему бюджетная обеспеченность и у высокодотационных, и у кормящих регионов выровнена, как заборчик? Ведь очевидно, что такой подход не стимулирует субъекты РФ развивать свою налоговую базу», — задала вопрос Зубаревич.
Также она поставила вопрос о том, почему самый прозрачный трансферт — дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, которая в самом начале ее появления составляла 70% всех трансфертов, теперь в лучшем случае составляет четверть. Почему так много средств в регионы идет в формате «иных межбюджетных трансфертов», механизм распределения которых непонятен. Почему так велика и постоянно растет доля субсидий, которые назначают и частично финансируют федеральные министерства? Ведь, получив эти средства, регионы встают во фронт и выполняют то, что сказали сверху, а не то, что им необходимо. И наконец, Зубаревич обратила внимание на то, что в ковидный 2020 год ряд регионов, у которых не было выпадающих доходов, получили из центра по 30, 40, а некоторые и по 50 миллиардов рублей, между тем некоторые субъекты РФ с масштабными выпадениями доходов, получили куда меньше. «Кто вообще координирует политику в условиях форс-мажора?» — сформулировала свой последний вопрос модератор.
Золотая середина
Первым пролить свет на ситуацию взялся Кудрин. По его мнению, настройка и обновление отношений центра и субъектов РФ в плане перераспределения налоговых доходов — действительно один из ключевых вопросов, влияющих на дальнейшее развитие страны, в том числе на увеличение темпов ее экономического роста. Однако, по мнению спикера, дело здесь не только в перераспределении доходов, но и в том, что субъекты РФ — это площадка для всех экономических преобразований. Соответственно, здесь должны быть не только доходы, но и полномочия, достаточная свобода рук. У каждой территории свои острые проблемы: кому-то нужны школы и больницы, а кому-то — дороги, и, чтобы они могли решать эти задачи, необходимо более гибкое регулирование. «Есть золотая середина, и ее надо настраивать. Планку регулирования следует несколько ослабить», — высказал свое мнение председатель Счетной палаты.
В то же время он напомнил, что уровень доходов у субъектов РФ очень разный. «У нас в девяти регионах собирается 59 процентов всех доходов, — подчеркнул Кудрин. — Центр объективно обязан перераспределять налоговые доходы».
В 2020 пандемийном году поддержка регионов из федерального бюджета достигла исторического максимума — 3,5 триллиона рублей. «Столько субъектам никогда не давали, — отметил Кудрин. — Но вся поддержка была связана с пандемией, с национальными проектами, которые были начаты за два года до этого». То есть деньги выделяли в виде субсидий, и они были четко целевыми. В результате доля дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объеме финансовой поддержки регионов постепенно сокращалась. «Когда я был министром, фонд выравнивания достигал 70 процентов, в 2018 году он еще составлял 50 процентов, а сейчас сократился до
Кудрин также указал что количество субсидий для регионов за последние годы выросло в 2,5 раза — до 313 видов. По каждой из них с субъектами РФ заключают соглашение и устанавливают индивидуальные нормативы достижения результатов. Это большая бюрократическая работа, и напрашивается вывод о том, что необходимо объединить субсидии, поставив перед регионами более общие задачи. Спикер отметил, что он понимает опасение федеральных властей по поводу возможного снижения ответственности за достижение тех или иных целей, сопровождаемых субсидиями, но в то же время считает, что мелкие трансферты не столь эффективны. Так, Счетная палата неоднократно отмечала, что зачастую субсидии не предусматривают важные детали, связанные со строительством объектов. Например, построили дорогу без съездов, потому что они не были предусмотрены субсидией. Или по одной субсидии строится больница, по другой — дорога к ней, но сроки строительства этих двух объектов не состыкованы. В результате больница построена, а дороги к ней нет. «Сейчас на это обратили внимание, и координация усиливается, но она пока слабовата даже на федеральном уровне», — отметил эксперт.
За последние годы количество субсидий для российских регионов выросло в 2,5 раза — до 313 видов. По каждой из них с субъектами РФ заключаются соглашения и устанавливаются индивидуальные нормативы достижения результатов.
Кудрин согласился с модератором в том, что из-за неравномерной доходной базы субъектов РФ правильным решением была бы передача каких-то расходных полномочий на федеральный уровень. В качестве таких полномочий уже который год рассматривают расходы на оплату страховых взносов по ОМС за неработающих граждан. «В прошлом году все субъекты РФ заплатили по этому направлению 783 миллиарда рублей, — озвучил цифры спикер. — За детей и за подростков — 305 миллиардов рублей, за пенсионеров — 267 миллиардов». По мнению Кудрина, вполне логично взносы за пенсионеров передать Федерации и эти 267 миллиардов оставить субъектам РФ.
Мы не пассажиры и не нахлебники
Как отметил президент Республики Татарстан Минниханов, затронутая тема очень актуальна, но по ней никогда не будет общего понимания, потому что интересы сторон разные. «Сегодня у меня есть большие претензии, о которых я вслух не всегда говорю, в адрес федеральных коллег», — признался президент Татарстана. Республика — самодостаточный субъект РФ, с большой диверсифицированной экономикой. С 2010 по 2021 год ее валовой региональный продукт вырос в 3,2 раза: с 1 триллиона до 3,2 триллиона рублей. Доходы же территории за аналогичный период выросли только в 2,4 раза. «Мы не пассажиры и не нахлебники, а серьезный регион, который вкладывается в федеральный бюджет, — подчеркнул президент республики. — И это не только доходы от добычи нефти. Кроме крупных проектов в нефтепереработке, нефтехимии и машиностроении, Татарстан усиливает работу по улучшению условий для малого и среднего бизнеса». В республике создано 94 промплощадки на 40 тысяч новых рабочих мест. В прошлом году их резиденты показали выручку 320 миллиардов рублей и перечислили 28 миллиардов рублей налоговых платежей. В то же время Минниханов обратил внимание, что промпаркам в Татарстане все труднее добиться господдержки из федерального бюджета.
Президент Татарстана выразил сожаление по поводу отмены налоговых льгот для предприятий, добывающих сверхвязкую нефть и работающих на выработанных месторождениях. «Обидно, что в прошлом году мы потеряли порядка 30 миллиардов рублей из-за того, что добычу высоковязкой нефти приравняли к добыче классической нефти, — подчеркнул спикер. — Нас не услышали, в итоге мы потеряли налог на прибыль, а нефтяная компания — инвестиционную составляющую». Посетовал глава Татарстана и на то, что депутаты принимают решения, не обсуждая их с регионами. В качестве примера он привел введение налогового вычета за занятия спортом. Из-за этого субъект потерял 10 миллиардов рублей. «Я же не против спорта, но если Федеральное собрание принимает решение, то федеральный бюджет эти потери должен восполнить», — справедливо предположил спикер.
Но стоит заметить, что в выступлении Минниханова звучала не только критика. Президент Татарстана благодарен президенту и правительству страны за решения, принятые в части развития инфраструктуры в регионах. «Мы вкладываем в инфраструктуру, тем самым проект становится более „проходным“, и наши компании „Татнефть“, „Танеко“ запустили шесть новых производств. Общий объем инвестиций — 56 миллиардов. Если бы мы не включились, если бы федеральный бюджет не дал гарантию возврата инвестиций, этих проектов бы не было», — уверен спикер.
Регионы ветшают
Текслер выступал на дискуссии не только как губернатор Челябинской области, но и как глава комиссии Государственного совета РФ по направлению «Экономика и финансы». Он отметил, что баланс доходов между Федерацией и регионами в последние
Следующая проблема, на которой заострил внимание губернатор: федеральные решения формируют дополнительные или новые расходы для регионов. «Это неправильно. Такие расходы должны компенсироваться, и даже в Бюджетном кодексе есть такая норма, но выполняется она не всегда», — отметил спикер. Следствие всего этого — снижение объемов инвестиционных расходов регионов. По его словам,
Губернатор согласен, что взносы на ОМС для части неработающего населения (дети, подростки и пенсионеры) необходимо передать на федеральный уровень. Такое предложение было озвучено и на комиссии Госсовета. Что касается группы граждан работоспособного возраста, но неработающих, то расходы по ним нужно оставить в субъектах РФ, чтобы последние занимались этой проблемой. «Алексей Леонидович уже озвучил объем средств, которые могут дополнительно получить регионы. Более того, мы предлагали часть средств окрасить под современные инвестиционные задачи, развитие цифрового казначейства позволяет это делать, — сообщил спикер. — Считаем, что процентов 30 этих дополнительных ресурсов следует направлять не на какие-то текущие вопросы, а на создание новой инфраструктуры». Но, как заметил спикер, Минфин России против такого подхода, он готов забрать полномочие вместе с финансированием.
Текслер допустил, что можно обсуждать определенную компенсацию центру, но в целом эти средства должны стать дополнительными для регионов, они нужны для расшивки узких мест, которых очень много. Целевые субсидии не закрывают эти проблемы. А вот глава Татарстана высказался резко против: «Для нашего региона ничего не надо менять. Пусть будет как есть». Минниханов напомнил, что когда у субъектов РФ забирали 1% налога на прибыль, то обещали решить вопрос с лечением людей с редкими заболеваниями. В итоге из региона ушло 5 миллиардов рублей, а орфанники остались проблемой регионов.
Также новым финансовым источником для развития регионов может стать перераспределение доходов от акцизов на табак в пользу регионов. «Мы готовы заниматься контрафактом табака, готовы заниматься другими вещами, но все это должно нам идти в плюс», — считает глава Челябинской области.
В целом, по словам губернатора, федеральный центр в части отдельных тем, проблем слышит и понимает регионы. «Мы договорились, что в текущем году это де-факто реализовано, регионы, переступив порог бюджетной обеспеченности, не сразу теряют дотацию на выравнивание, она будет планово снижаться в течение трех лет, — рассказал Текслер. — Это мотивирует субъекты РФ заниматься развитием собственной налоговой базы. Также достигнута договоренность с Минфином России о проведении пилотного проекта по переходу на укрупненные субсидии сначала отдельных регионов, а потом и всех.
В качестве резюме приведем высказывание президента Минниханова: «Каждый регион должен искать пути, как наращивать свои доходы, создавать рабочие места, развивать экономику. Получать дотации, субсидии — это не самый хороший путь, лучше уметь зарабатывать...»
О. В. ИЗУТОВА
