На сегодняшний день государственные программы — основной инструмент осуществления социально-экономической политики как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. Накопленная практика реализации программ свидетельствует о необходимости совершенствования процесса управления их формированием и мониторингом исполнения. В данной статье мы рассказали о нашем опыте разработки государственной информационной системы «Реестр государственных программ Санкт-Петербурга» и о возможностях применения реализованного функционала другими субъектами Российской Федерации.
Елена Юрьевна СТАТОВСКАЯ, начальник отдела экспертизы государственных программ и внепрограммных расходов Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга, к. э. н.
Валерий Николаевич МОСКАЛЕНКО, председатель Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга
Стремительное развитие информационных технологий и заданный на федеральном уровне курс на цифровую трансформацию субъектов РФ ставит новые задачи по внедрению современных инструментов управления в ключевых сферах жизнедеятельности регионов. Планирование социально-экономического развития региона с учетом его ресурсного потенциала является одной из приоритетных областей цифровизации. Автоматизация процессов позволит приоритизировать программные расходы и повысить обоснованность принятия решений.
Санкт-Петербург одним из первых регионов запустил информационную систему, позволяющую автоматизировать процесс планирования развития городских отраслей — от этапа определения потребности в реализации мероприятий с учетом норм градостроительного проектирования до принятия решения о выделении бюджетных ассигнований на их реализацию. В рамках единой системы оцифровано более 30 задач, что существенно снижает административные барьеры и повышает прозрачность процесса принятия решений.
Одним из сдерживающих факторов, влияющих на эффективность функционирования института госпрограмм, можно назвать сохранение бумажного формата их формирования, корректировки и последующего мониторинга, а также сложности межведомственного информационного взаимодействия, что приводит к излишней трудоемкости и сокращению скорости реализации процессов. На федеральном уровне для минимизации указанных барьеров было принято постановление Правительства РФ от 26 мая 2021 года № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации». Новая система госпрограмм предусматривает существенные изменения принципов планирования и управления, включая переход на цифровой формат взаимодействия. В отношении государственных программ Российской Федерации уже запущен процесс цифровизации их формирования и мониторинга, который планируется завершить в полном объеме после введения в опытную эксплуатацию всех модулей информационных систем управления госпрограммами, что позволит отказаться от бумажных носителей.
Рекомендации по переходу на цифровой формат управления госпрограммами распространяются также на субъекты РФ. При этом нет обязательного требования по использованию платформенных решений, применяемых на федеральном уровне. Наличие такого послабления позволяет регионам автоматизировать процессы с учетом их сложившейся практики.
Идея, воплощенная в цифру
В Санкт-Петербурге идея создания информационной системы управления государственными программами вынашивалась довольно давно и была реализована в 2021 году. В 2022 году осуществлен запуск системы и дан старт работе пользователей.
При создании государственной информационной системы «Реестр государственных программ Санкт-Петербурга» (далее — ГИС РГП) перед Комитетом по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга (далее — Комитет) стояла амбициозная цель. Нам нужна была система, которая бы позволила в одном информационном поле объединить полный цикл процессов: от принятия решений о реализации программных мероприятий до контроля их реализации, а не простая оцифровка действующих госпрограмм и представление данных в электронном формате по аналогии со справочными правовыми системами.
Для этих целей в структуре ГИС РГП предусмотрены три взаимоувязанные подсистемы: «Объекты регионального значения», «Государственные программы» и «Расходы развития», охватывающие десятилетний горизонт скользящего планирования развития городских отраслей (рисунок 1).
Применение комплексного подхода к планированию позволит посредством ГИС РГП:
- аккумулировать данные на всех этапах формирования и реализации госпрограмм в едином информационном поле;
- перейти от бумажного документооборота к цифровому формату формирования и мониторинга реализации госпрограмм;
- осуществлять контроль реализации объектов капитального строительства (расходов развития госпрограмм) на всех этапах их жизненного цикла — от оценки потребности в их создании до ввода в эксплуатацию;
- предоставлять оперативные данные на цифровую панель губернатора Санкт-Петербурга и открытые данные на информационный портал для граждан.
Рассмотрим основные функциональные возможности каждой из подсистем ГИС РГП.
Где построить школу
Подсистема «Объекты регионального значения» направлена на решение вопросов обеспечения городских территорий объектами социальной инфраструктуры и постепенного сокращения их дефицита.
Строительство либо приобретение объектов социальной инфраструктуры включается в госпрограммы Санкт-Петербурга на основании формируемой Комитетом адресной программы обеспечения объектами социальной инфраструктуры на период не менее 10 лет. При этом оценка потребности в объектах делается исходя из: фактической численности жителей на территории; проектной мощности и фактической наполняемости действующих социальных объектов; планов жилищного строительства по выданным разрешениям.
ГИС РГП позволяет формировать адресную программу обеспечения объектами с учетом обязательств застройщиков посредством автоматизации следующих процессов:
- формирование территорий проживания населения;
- анализ фактической обеспеченности объектами;
- определение текущей и прогнозной потребности в объектах;
- формирование перечня территорий с дефицитом объектов по годам.
Автоматизация процессов реализуется посредством встроенных в ГИС РГП алгоритмов расчета и геоинформационного модуля, интегрированного со смежными системами, располагающими градостроительными сведениями о территориях («Автоматизированная система управления градостроительной деятельностью»), а также об имущественно-правовом статусе объектов («Геоинформационная система Санкт-Петербурга»).
На текущий момент в ГИС РГП сформирована адресная программа обеспечения объектами образования (школы, детские сады) и здравоохранения (поликлиники). В рамках последующего развития ГИС РГП анализ будет дополнен новыми направлениями, такими как социальное обслуживание населения, физическая культура и спорт, культура, транспортная инфраструктура и др. Таким образом, посредством подсистемы будет осуществляться подготовка и последующая актуализация адресной программы, которая станет основанием для формирования расходов развития госпрограмм.
Без бумаги
В рамках заданного курса на цифровизацию в подсистеме «Государственные программы» реализован функционал по формированию и мониторингу реализации госпрограмм в электронном виде.
Государственная программа на сегодня — это центральный элемент бюджетного планирования. Всего в Санкт-Петербурге действует 18 госпрограмм, в которых сосредоточено
Базовой функцией подсистемы является оцифровка всех структурных элементов действующих госпрограмм в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к их содержанию, а также обеспечение мониторинга и оценки эффективности их реализации. Автоматизируемые подсистемой процессы схематично изображены на рисунке 2.
В системе создан гибкий инструмент настройки бизнес-процессов согласования проектов и иных документов, связанных с управлением госпрограммами, повторяющий привычный регламентированный порядок бумажного документооборота. Для увеличения скорости подготовки проектов госпрограмм в системе преднастроены различные типы их корректировок. Например, обязательное ежегодное приведение госпрограмм в соответствие с параметрами закона о бюджете осуществляется на базе оцифрованных в ГИС РГП утвержденных версий госпрограмм путем автоматической подстановки лимитов финансирования из системы «Автоматизированная информационная система бюджетного процесса — электронное казначейство», с которой реализовано информационное взаимодействие.
Для удобства пользователей в системе предусмотрен широкий инструментарий для корректировки госпрограмм. Например, инлайн-редактирование, при котором финансирование мероприятий госпрограмм, значения показателей и другие параметры могут корректироваться непосредственно в сформированных таблицах без обращения к соответствующим карточкам объектов. Встроенный гибкий конструктор отчетных форм ГИС РГП позволяет сформированные в системе проекты госпрограмм (их отдельные элементы) переводить в формат постановлений Правительства Санкт-Петербурга об их утверждении.
Функционал системы также дает возможность автоматизировать процесс формирования и мониторинга системы показателей госпрограмм. В первую очередь это касается возможности увязки мероприятий госпрограмм и показателей, на достижение которых они направлены. Это позволяет выстраивать систему целеполагания исходя из имеющихся ресурсов и проводить анализ влияния финансового обеспечения госпрограмм на достижение результата. Посредством системы будет обеспечен мониторинг достижения показателей указов Президента РФ, региональных проектов через мероприятия госпрограмм. Важно отметить, что все элементы управления госпрограммами связаны в системе между собой, что позволяет существенно облегчить работу пользователям.
В рамках переходного периода в течение 2022 года разработка и согласование проектов постановлений Правительства Санкт-Петербурга, предусматривающих внесение изменений в госпрограммы, будет осуществляться в электронном виде посредством подсистемы одновременно с формированием и согласованием проектов госпрограмм на бумажных носителях. Формирование годовых отчетов и документов мониторинга реализации госпрограмм также будет происходить в электронном формате параллельно с бумажными носителями. После завершения переходного периода и внесения изменений в регламентные процедуры планируется полностью перейти на электронный формат управления госпрограммами.
В структуре госпрограмм важную роль с позиции развития городской инфраструктуры занимают расходы развития, включаемые в состав адресной инвестиционной программы (далее — АИП) бюджета Санкт-Петербурга. Расходы АИП на 2022 год запланированы в объеме 143,1 миллиарда рублей, на 2023 год — 202,6 миллиарда рублей, на 2024 год — 169,9 миллиарда рублей. В 2022 году 48,2% бюджетных инвестиций придется на объекты социальной инфраструктуры.
Финансирование расходов развития
Для автоматизации работы на всех стадиях реализации объектов капитального строительства, являющихся объектами адресных инвестиционных программ, создана подсистема «Расходы развития». Ее функционал позволяет осуществлять формирование и корректировку АИП, мониторинг ее исполнения, формирование отчетности о реализации АИП.
Подсистема позволяет не только отследить весь жизненный цикл объекта, но и обеспечить доступ пользователям к необходимой обосновывающей и разрешительной документации, к фото- и видеофиксации хода выполнения работ в режиме реального времени. Данная возможность реализована в том числе за счет интеграции ГИС РГП со следующими информационными системами Санкт-Петербурга: «Автоматизированная информационная система бюджетного процесса — электронное казначейство», «Автоматизированная информационная система государственного заказа Санкт-Петербурга», «Единая система строительного комплекса Санкт-Петербурга».
Функциональные возможности структурных элементов ГИС РГП позволяют в отношении объектов капитального строительства отслеживать весь процесс осуществления бюджетных инвестиций — от замысла до реализации, который схематично отображен на рисунке 3.
Во исполнение поручения Президента РФ по учету объектов незавершенного строительства в подсистеме «Расходы развития» предусмотрен соответствующий модуль, функционал которого позволяет провести инвентаризацию проблемных объектов и оценить эффективность их использования. Систематизация этих данных позволит разработать в отношении объектов незавершенного строительства планы по их вовлечению в хозяйственный оборот.
Роман Валерьевич ДЗВИНКО, исполнительный директор НПЦ «БизнесАвтоматика»
Разработка системы «Реестр государственных программ Санкт-Петербурга» велась на базе уникального решения нашего НПЦ — платформы Visary. Эта основа позволяет строить сложные и безопасные системы для автоматизации всех регламентных процессов предприятий госсектора. На базе Visary мы разработали и внедрили уже более 80 проектов по автоматизации, соответствующих требованиям многих федеральных ведомств, в частности Федеральной службы безопасности, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю РФ, Минобороны России.
Преимущества разработки автоматизированных государственных ИТ-систем на основе такой базы, как Visary, заключаются в том, что эта платформа полностью адаптируется под требования заказчика. В ней собран широкий набор инструментов для покрытия всего цикла госпрограмм: от организации процесса по развитию инфраструктуры (территорий) и планирования бюджета до контроля за ходом мероприятий. Платформу легко интегрировать с имеющейся ИТ-инфраструктурой. В нее можно добавлять функционал в виде модулей, чем достигается масштабируемость и гибкость системы заказчика.
Если говорить именно о ГИС РГП, то в этой системе все направлено на облегчение работы пользователей. Так, все элементы управления госпрограммами связаны между собой интеграционной шиной. Есть удобный автоматизированный функционал для ведения юридически значимого электронного документооборота. Встроенный модуль бизнес-аналитики Visary BI с конструктором дашбордов делает возможным оперативное формирование отчетов с помощью визуальных интерактивных панелей. Встроенный геоинформационный модуль реализует в системе картографический слой с геопривязкой. Он позволяет визуализировать геопространственную информацию и связанные с ней данные для учета и анализа. Система веб-ориентирована и имеет максимально дружелюбный интерфейс, чтобы любой сотрудник мог быстро ее освоить.
Visary отказоустойчива даже при значительных нагрузках, которым обычно подвергаются информационные системы федерального и регионального уровней. Она состоит в реестре отечественного ПО и соответствует всем требованиям по импортозамещению.
Система, которая нужна
В настоящее время число заявленных пользователей системы превышает тысячу человек. В связи с высокой вовлеченностью всех органов государственной власти Санкт-Петербурга в работу посредством системы, а также потенциалом ГИС РГП планируется ее дальнейшее развитие и совершенствование, а также постоянное нивелирование ряда рисков, присущих информационным системам на этапе их запуска.
На этапе замысла создания информационной системы крайне важно донести до потребителей информацию о ценности продукта и в дальнейшем предпринять меры по учету их потребностей на этапе разработки. Важно отметить, что положительный имидж проекта цифровизации управления госпрограммами при его реализации на региональном уровне формируется за счет высокой заинтересованности всех групп пользователей, представленных в таблице.
Цель автоматизации процессов государственного управления — сделать их более удобными, мобильными и понятными для всех участников процесса. Однако нередки ситуации, когда на практике созданная информационная система либо не используется в первоначально задуманном виде, либо автоматизированный функционал по ряду причин является обременением для пользователей и работа выполняется преимущественно в привычном бумажном формате. Накопленный Комитетом и авторами опыт, в частности по внедрению ГИС РГП, позволяет утверждать, что для успешного запуска информационных систем, объединяющих в себе множество процессов, смежных систем и предусматривающих участие широкого круга пользователей, требуется высокая вовлеченность в процессы со стороны заказчика. Это касается как этапа постановки задач по разработке, когда необходимо четкое понимание потребностей всех участников процессов и возможных узких мест при реализации, так и этапа пилотной эксплуатации системы, требующего привлечения к тестированию будущих пользователей.
Таблица. Заинтересованные группы пользователей
|
Заинтересованное лицо |
Ожидания и требования к продукту |
|
Высшее должностное лицо |
• Формирование оперативных данных по программным мероприятиям; • гибкий аналитический инструментарий для принятия решений по управлению госпрограммами |
|
Орган государственной власти, осуществляющий методическое сопровождение реализации госпрограмм в субъекте РФ |
• Инструмент скользящего планирования социально-экономического развития территорий; • консолидация сведений по программным расходам на всех этапах жизненного цикла в едином информационном поле; • инструмент электронного формирования, корректировки, мониторинга реализации госпрограмм с учетом регламентированных процедур; • обеспечение межведомственного взаимодействия с информационными системами федерального и регионального уровней |
|
Финансовые органы государственной власти субъекта РФ |
• Повышение открытости и обоснованности принятия решений о реализации программных мероприятий и их ресурсном обеспечении |
|
Отраслевые органы государственной власти субъекта РФ, участвующие в реализации госпрограмм |
• Повышение скорости и прозрачности межведомственного взаимодействия за счет перехода от бумажного документооборота на электронный формат; • однократность ввода данных в системе при принятии решений о реализации программных мероприятий |
|
Контрольные органы субъекта РФ |
• Доступность актуальных документов по госпрограммам и обосновывающих материалов в едином информационном поле |
|
Жители субъекта РФ |
• Повышение информированности о ходе реализации программных мероприятий; • народный контроль за ходом реализации программных мероприятий |
Для максимально эффективного запуска автоматизируемого продукта также рекомендуется создать проектную команду со специалистами, владеющими навыками проектного управления и пониманием конечной цели проекта.
За этапом разработки следует трудоемкий процесс адаптации и тестирования при различных сценариях использования, чему и будет посвящен 2022 год в отношении ГИС РГП. Таким образом, для субъектов РФ, планирующих цифровизацию с применением подобных информационных систем, период внедрения (от постановки задач до включения пользователей в работу) составляет порядка двух лет.
