Доказать и обосновать: цифровизация меняет государственное управление

Среди главных последствий продолжающейся пандемии коронавируса можно назвать изменения в системе инструментов государственного управления, а именно набирающие обороты принципы доказательной экономической политики. Развитие цифровизации в стране привело к накоплению данных, которые позволяют оценить последствия принимаемых решений, наладить обратную связь и корректировать экономическую политику в зависимости от получаемого эффекта, то есть на основе эмпирического подхода.

Цифровизация уже меняет государственное управление в России. За последние годы Министерство финансов сформировало «Электронный бюджет», позволяющий в том числе контролировать эффективность расходов. Во время коронавирусного кризиса под эгидой Счетной палаты статистику стали собирать Минэкономики, Минстрой и Минздрав. ЦБ начал публиковать данные об отклонениях в отраслевых финансовых потоках. Цифровые системы все чаще используют при корректировке государственного регулирования экономикой.

Предполагается, что внедрение доказательной государственной политики (evidence-based policy) обусловлено дефицитом знаний при принятии управленческих решений, а также запросом со стороны общества на большую открытость государства, что может обеспечить публикация данных. Целью является внедрение качественно новых стандартов государственного управления, в основе которых лежит постоянное улучшение методов проводимой политики и ее результативности. Однако даже в странах ОЭСР (с наиболее развитой экономикой) органы власти, имея доступ к большому количеству исследований, не используют их широко в принимаемых и реализуемых управленческих решениях.

В современной экономической науке считают, что доказательная политика стала результатом развития концепции рассмотрения государства как корпорации. Еще в 1980-х годах многие управленческие приемы из бизнеса стали перетекать в госуправление. Этому способствовали реформы административного управления, нацеленные на предоставление гражданам госуслуг наиболее качественным образом, которые провели во многих странах. В России, как и в большинстве как западных, так и восточных стран, новый государственный менеджмент внедряется в практику на протяжении последних десятилетий: майские указы 2012 года определили переход государственной системы к управлению показателями эффективности.

Цифровизация обеспечивает развитие данного направления на новом уровне: все большее количество управленческих решений — эпидемия коронавируса этому наглядный пример — принимают на основе собранных и обработанных данных (data-driven governance). Важным направлением также является разработка стандартов и оценка качества собранной информации. Но не только корпоративные методы управления бизнесом и эмпирические экономические исследования стали основой доказательной политики. Нельзя не отметить и исследования человеческого капитала, которому с 1980-х годов уделялось все большее внимание. Главные цели экспериментов в этой области на глобальном уровне состоят в ликвидации социально-экономических изъянов, среди которых можно выделить прежде всего бедность, высокий уровень смертности, преступность, а также низкое качество образования.

Особое развитие применение доказательных подходов получило при реализации политик по снижению уровня бедности. В 2019 году Нобелевскую премию по экономике присудили М. Кремеру из Гарвардского университета, А. Банерджи и Э. Дюфло из Массачусетского технологического института «за экспериментальный подход к снижению мирового неравенства». Банерджи и Дюфло в 2003 году создали Лабораторию борьбы с бедностью, которая администрирует базу доказательств, включающую более 400 оценок различных мер, направленных на снижение уровня бедности. В частности, Дюфло сравнила работу экономиста с ремеслом водопроводчика, которому нужно быстро починить неисправную систему водоснабжения, зачастую продвигаясь в ремонте на ощупь.

Так, например, в Индии экономистам удалось улучшить показатели обучения детей за счет найма дополнительных непрофессиональных учителей, работавших с отстающими детьми, а также компьютерной программы, помогавшей детям в освоении математики, подстраиваясь под уровень знаний каждого отдельного ученика. Тогда как другие методы оказались неэффективными. В другом эксперименте удалось установить, что на состоянии здоровья беднейшего населения прежде всего отражается качество воды, низкое качество предоставляемых государственных медицинских услуг и при этом высокая чувствительность к плате за медуслуги.

Методы доказательной политики получают все более широкое распространение в государственном секторе во многих странах. Особенно эффективным стало развитие межведомственного взаимодействия в этой связи, что послужило формированию взаимосвязанной системы институтов на основе применения доказательных подходов. Так, например, в Японии в 2017 году была образована специальная межведомственная группа по продвижению принципов доказательной политики в отраслевых министерствах. В Великобритании действует сеть What Works Network, состоящая из 13 независимых исследовательских организаций, охватывающих различные отрасли государственной политики. В Германии существует аналогичная организация — Немецкий институт оценки развития (DeVal). Есть и международные организации: например, International Initiative for Impact Evaluation, в сферу деятельности которой входит анализ государственных воздействий в 50 странах. В России развитие методов оценки в рамках доказательной политики получило распространение в деятельности Центрального банка России и Счетной палаты.

Современному экономисту нужны доказательства

В конце прошлого года в рамках юбилейной конференции, посвященной 80-летию экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, руководители отдельных федеральных ведомств обсудили новые подходы с деканом экономфака А. А. Аузаном. По мнению участников встречи, распространение доказательного подхода в госуправлении поможет в решении самых сложных проблем современной повестки: климатических изменений, противостояния пандемии и борьбы с бедностью. Председатель Счетной палаты А. Л. Кудрин отметил переход к новому уровню развития государственного управления, построенного на доказательном методе. По его словам, «все, что было раньше, — это был нулевой этап развития доказательной политики. Сейчас мы переходим к продвинутому этапу, где применяются результаты эмпирического тестирования эффектов мер государственной политики (возможно, в рамках контролируемых экспериментов), неоднократного тестирования, где мы будем получать однозначно трактуемые результаты, оценки по итогам масштабирования мер. Все эти новые подходы, их много, служат тому, чтобы более строго определять причинно-следственные связи между мерами госполитики и их эффектами». Сейчас российское правительство переходит к постоянной практике доказательной политики, формируя новые компетенции в этой области. Этот тренд охватит все российские ведомства.

По словам главы Счетной палаты, на современном этапе любые изменения в госрегулировании нуждаются в эмпирическом тестировании в рамках контролируемых экспериментов, а также оценки результатов введения новаций. Процесс требует качественного роста компетенций госаппарата и изменения модели его работы. Ранее на Форуме стратегов Кудрин сделал заявление о формировании спроса со стороны власти на научные исследования, в том числе и в этой области.

По мнению председателя Центрального банка России Э. С. Набиуллиной, помимо анализа исторических рядов важной частью доказательного подхода становятся механизмы стресс-тестирования и прогнозные модели. В формировании кредитно-денежной политики ЦБ опирается на модели и оценки эффективности регуляторных мер. Год назад, в январе 2021 года, Центробанк организовал Департамент управления данными. «Здесь у нас четыре основные модели, как во многих других ЦБ. Надо сказать, что центральные банки являются амбассадорами доказательной политики и всегда использовали эти инструменты. Модели процентных ставок, курса рубля, ВВП-компонентов, инфляции — тут мы все это применяем», — отметила Набиуллина.

По ее словам, составными частями успешной доказательной политики является эффективное управление данными, аналитический аппарат и хорошо подготовленные кадры. Набиуллина считает, что применение механизмов работы с данными, работы с моделями требует особой квалификации: «Это особая компетенция, это не каждый может делать. У нас сейчас идет обучение практически всех сотрудников, а не только тех, кто специализируется на данных, потому что сегодня все работают с данными. Любое решение основано на информации, и практически все должны уметь работать с большим массивом данных — и мы это делаем».

Еще одна проблема — определение источников данных, которых просто нет. Так, по ее мнению, невозможно просчитать климатические риски для финансового сектора и экономики, это требует применения сценарного моделирования. Председатель ЦБ РФ отметила несколько направлений для развития доказательного метода в российской политике: риск-ориентированное регулирование экосистем, ограничение долговой нагрузки населения, учет климатических рисков и организация системы госуправления, которая позволит одновременно снижать сложность взаимодействия с ней мелких игроков, ограничивать риски и выравнивать конкурентные условия для крупных компаний.

Кроме того, наиболее острым вопросом в широком распространении методов доказательной политики являются доступность и качество данных. Эксперт О. В. Буклемишев, представляющий экономический факультет Московского госуниверситета, именно в них видит главную проблему на пути внедрения инструмента. «Любой практик знает: данные, как правило, некачественные, дорогие, их сбор сопряжен со значительными искажениями. Кроме того, они подвержены манипуляции. Еще одной проблемой является их интерпретация, что является особенно важным фактором в условиях принимаемых решений в области социально-экономической политики», — считает Буклемишев.

Аузан рассказал об одной из первых разработок в оценке регулирующего воздействия (ОРВ), проведенной Бюро экономического анализа, созданного силами выпускников экономического факультета МГУ в 2006 году. «И вот, запустили эти самые методики. Что можно сказать 15 лет спустя? Методики работают. Причем я бы сказал, что качественный анализ был отработан довольно быстро, количественный же показал, что это штука дорогая, что делать ОРВ по каждому закону — очень непростое удовольствие. Но главная проблема, мне кажется, все-таки в институтах, стандартах. Я не могу сказать, что ОРВ соблюдается законодателем, это не так. Я считаю, что надо использовать и новые возможности, которые показали цифровые платформы, потому что технологии, основанные на искусственном интеллекте, довольно легко строят фильтры и принуждают к исполнению определенных норм», — отметил Аузан. По его словам, нужна систематическая работа в плане enforcement — механизма по принуждению к исполнению правил и соответствующего поведения в рамках институтов, в том числе исполнителей и регуляторов.

Что касается кадрового вопроса, по мнению декана, нужны квалифицированные специалисты, способные на практике применять современные методы анализа данных и понимающие условия применимости и долгосрочные последствия мер экономической политики. Кроме того, важны релевантные информация и технологии: потребуются значительные инвестиции в обеспечение достоверности данных и надежные инструменты работы с ними. Университеты должны стать источниками образовательных программ, фундаментальных и прикладных исследований в этой области, а также центрами экспертизы и дискуссий, где вырабатывается взвешенный подход.

По словам Аузана, систематическая кооперация университетов с ключевыми ведомствами в оценке конкретных решений должна поддержать возможность развития компетенций. Также необходимо вовлечение специалистов-практиков из ведомств в тренинги по актуальным проектам доказательной экономической политики на базе университетов, привлечение университетов к совершенствованию и контролю стандартов применения доказательной экономической политики (в том числе в рамках развития оценки регулирующего воздействия).

Аузан считает, что госуправлению в РФ необходима система «Регулирование 2.0», так как в цифровых системах не работают обычные экономические подходы. Актуальность формирования «Регулирования 2.0» определяют: технологическая (цифровая) трансформация, пандемия коронавируса (как поддержать доверие населения на фоне дорогих и непопулярных политических мер), а также тренды устойчивого развития (необходимости учета многосторонних эффектов политики). Кроме проблем достоверности и надежности данных, существует и ресурсная: средства и персонал для работы с большими массивами данных. Будущее доказательной политики в России — в совершенствовании государственных институтов, в их своевременном реагировании и эффективном межведомственном взаимодействии. Тогда как научные институты могут помочь с оценкой последствий принимаемых решений, а также с обработкой больших массивов данных.

М. Н. КУТУЗОВА