Мы продолжаем исследовать историю становления системы финансового управления и формирования бюджета в Российской империи. В данной статье мы рассматриваем периоды эпохи дворцовых переворотов, правления Екатерины Великой и ее сына Павла I.
Александр Владимирович ПАЧКАЛОВ, доцент Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат исторических наук
Вторая четверть XVIII века в России отмечена острой борьбой дворянских группировок за власть. После смерти Петра I и до прихода к власти Екатерины II на престоле сменилось шесть монархов. Поскольку смена власти не всегда проходила законным и мирным путем, этот период в России историк В. О. Ключевский назвал эпохой дворцовых переворотов
Основная причина дворцовых переворотов — проблема престолонаследия. По указу Петра I от 5 февраля 1722 года государь мог назначать себе наследника по своему усмотрению. Однако сам Петр не успел воспользоваться законом, сломавшим старую систему преемственности власти. Он умер 28 января 1725 года, так и не определив преемника. Решение вопроса о престолонаследии перешло к узкому кругу приближенных к трону сановников при поддержке гвардейских полков, ставших при Петре I привилегированной опорой самодержавия.
Мы не будем подробно рассматривать финансовую систему страны того периода, лишь отметим, что в эпоху дворцовых переворотов она в основном сохранила те черты, которые обрела при Петре I. Вместе с тем из-за невозможности и далее увеличивать подушную подать (это налоговое бремя было непомерно высоким, и существовала реальная угроза разорения налогоплательщиков) постепенно возрастало значение косвенных налогов (налог на извозчичьи хомута, водопои, перевозы и т. п.). К 1762 году косвенные налоги давали 61,6% доходов, а прямые — 38,4% (при Петре I соотношение было 24,9 и 55,5%). В 1762 году 73% всех расходов шло на военные нужды, 14% составляли расходы на двор и 12% приходилось на остальное государственное управление.
Реформа финансового управления
В 1762 году на российский престол взошла Екатерина II. Период ее правления, длившийся 34 года, отмечен серьезным прорывом в политическом и социально-экономическом развитии России. Императрица, так же как и Петр I, предприняла дальнейшие попытки создать стройную систему управления государственными финансами.
Не добившись точных сведений о поступлении важнейших доходов в бюджет страны, Екатерина II приходит к мысли о необходимости существенной реформы финансового управления. Императрица решила вновь усилить роль Камер-коллегии. Напомним, что при Петре I финансовые функции в системе центрального аппарата управления были возложены на три коллегии — Камер-коллегию, Штатс-контор-коллегию и Ревизион-коллегию. В 1764 году императрица издала указ, в соответствии с которым Камер-коллегия должна была «надзирать за всеми государственными окладными и неокладными доходами», собирать о них сведения и вносить их в общую окладную книгу. Составление такой книги — это не что иное, как разработка бюджета в доходной части.
В 1765 году после смерти князя Куракина управление Камер-коллегией было передано Алексею Петровичу Мельгунову, одному из просвещенных деятелей екатерининского царствования. Мельгунов много занимавшийся вопросами финансовой, таможенной, экономической политики, считал, что Камер-коллегия должна стать ведущим органом финансового и хозяйственного управления империи, что надлежит уделять большое внимание положению народа, прежде всего крестьянства, благосостояние которого является главнейшим источником государственных доходов, не допускать того, чтобы налоги и подати были разорительными. Однако эти предложения остались нереализованными. У Камер-коллегии не было столько кадров и возможностей, чтобы, изучив экономическое положение народа, разрабатывать долговременную финансовую политику, формировать предложения правительству по налоговой политике.
Параллельно с усилением роли коллегии все более важное значение в управлении финансами Российской империи приобретал Сенат. При Екатерине II генерал-прокурор Сената лично представлял императрице ведомости о доходах и расходах, готовил инструкции для их разработки.
В 1764 году Сенат возглавил князь Александр Алексеевич Вяземский. Екатерина II, убедившись в исключительной честности своего доверенного сановника, назначила его генерал-прокурором Сената и поручила следить за состоянием финансов империи, наблюдать, чтобы налоги на соль и вино не были слишком тяжелы для народа. Вяземский ревностно взялся за исполнение этих поручений. В его прокурорство в Сенате был наведен порядок, а создание департаментов позволило более оперативно решать все вопросы. Благодаря стараниям Вяземского в 1767 году была централизована и упорядочена финансовая отчетность. В
С каждым годом компетенции и влияние генерал-прокурора Вяземского росли. В результате под его началом оказались ряд центральных учреждений, контроль за финансами, сбором налогов, торговлей, монетным делом. По сути, Вяземский выполнял те функции, которые позже будут у министров финансов.
В 1773 году при Сенате была учреждена Экспедиция о государственных доходах — прообраз будущего Министерства финансов. Она находилась в непосредственном ведении генерал-губернатора. Главной задачей экспедиции был сбор сведений о государственных доходах, для чего все учреждения представляли в нее ведомости о доходах, недоимках и взысканиях по ним.
Казенные палаты — первые местные финансовые ведомства
В 1775 году в стране началась губернская реформа, которая стала ответом Екатерины II на крестьянскую войну Пугачева. Пугачевское восстание отчетливо показало неэффективность местного управления. Таким образом, главными целями реформы стало укрепление местной власти для борьбы с восстаниями и беспорядками, выстраивание эффективной вертикали власти для управления на местах и упорядочивание процесса сбора налогов.
В соответствии с императорским Указом «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» вся страна была заново разделена на губернии и в каждой из них была учреждена Губернская казенная палата — местное финансовое ведомство. Она осуществляла руководство податным делом, следила за правильным и своевременным поступлением налогов, вела учет податного населения. Палата ведала всеми источниками государственных доходов: государственными имуществами (землями, лесами, водами), а также винными откупами, продажей соли, строительством и содержанием казенных зданий и мостов, контролировала частную промышленность и торговлю и др.
Губернии, в свою очередь, делились на уезды, в каждом из которых была введена должность уездного казначея. Он принимал собранные на подведомственной ему территории налоги и под контролем Губернской казенной палаты отправлял их в центральные учреждения (в Военную, Адмиралтейскую и другие коллегии). Часть собранных средств оставалась в уездах и губерниях на содержание местной администрации и других нужд. В основном здесь расходовалось до трети собранных налогов. Следует подчеркнуть, что проведение губернской реформы 1775 года и создание на местах финансовых органов способствовало укреплению местных бюджетов.
Бюджет = государственная тайна
Информация о государственном бюджете XVIII века была строго конфиденциальной и приравнивалась к государственной тайне. Особенно тщательно скрывались статьи госрасходов, в том числе затраты на содержание царского двора. Если при Петре I основные расходы шли на армию и флот, то позднее основной рост бюджетных трат происходил за счет царского двора и возросшего бюрократического аппарата. При этом практически всегда рост расходов опережал поступление доходов, таким образом, дефицит бюджета стал хроническим явлением финансовой ситуации в России XVIII века. К началу
Основной расходной частью бюджета при Екатерине II были затраты на вооруженные силы, дипломатическое ведомство, государственный аппарат и императорский двор. За первые 12 лет правления Екатерины Великой расходная статья бюджета возросла с 17 до 39 миллионов рублей и распределялась следующим образом: 50% от всех расходов направлялось на армию и флот, 40 — на внутреннее правление, 10 — на царский двор.
К 1796 году затраты на армию и государственный аппарат составляли 88% от всех расходов государственного бюджета, 11% — на содержание двора и лишь 1% направлялся на просвещение, здравоохранение и благотворительность, расширение социальной помощи населению.
Доходную часть бюджета формировали сборы от подушной подати и ясачных поступлений (последние платило коренное население Сибири и Севера), винной монополии, а также соляного сбора и доходов от торговли другими казенными товарами, сборов с торговли и мануфактурной промышленности, канцелярских сборов.
Подушная подать оставалась основным прямым налогом государства, размер которой на протяжении всего XVIII века только возрастал. Крестьяне были главными плательщиками подушной подати. Некоторые части населения Российской империи освобождались от подушной подати, так, например, в 1775 году налоговая льгота была введена для купечества.
Питейный сбор во второй половине XVIII века давал примерно 20% всех поступлений в казну и составлял около 50% всей суммы косвенных налогов. Поступления от продажи соли в казну были вторые по объемам среди косвенных налогов. Вместе с тем, внемля жалобам плательщиков сбора, Екатерина II снизила его в два раза, а выпадающие доходы бюджета она закрыла из кабинетных средств.
Важными статьями дохода были горные сборы, которые платили владельцы металлургических заводов. Налог назывался десятиной, владельцы заводов должны были переводить в бюджет 1/10 часть готовой продукции. Значительную долю доходов государственного бюджета составляли таможенные сборы. Наиболее высокими налогами были обложены предметы роскоши и питания.
При высоких налогах были и большие недоимки. По примеру Елизаветы Петровны Екатерина II, понимая невозможность сбора долгов с налогоплательщиков, объявляла о прощении недоимки. Так, например, в 1787 году по случаю
Главный государственный казначей империи
После смерти императрицы на престол вошел ее сын Павел I. В годы его правления, с 1796 по 1801 год, сохранились учрежденные Екатериной II местные финансовые органы. Также Павел I восстановил Камер-коллегию, поручив ей заниматься винными подрядами и откупами; поддержал идею о введении в 1796 году должности государственного казначея в значении главного управителя финансов империи. Первым государственным казначеем стал Андрей Иванович Васильев. При Екатерине II он занимал должность обер-секретаря Сената и являлся одним из ближайших сотрудников Вяземского по делам финансового управления. В 1800 году из-за конфликта с одним из ближайших к императору вельмож Васильев лишился должности казначея. На его место был назначен русский поэт и государственный деятель Г. Р. Державин.
Подводя итог вышесказанному, можно сказать, что финансовая система России XVIII века была тесно связана с особенностями российской государственности: самодержавием и крепостным правом. По-прежнему в финансовой сфере отсутствовал контроль за расходованием государственных средств, наблюдалась неупорядоченность, дефицитность бюджета, прогрессирующий рост государственного долга, который был тяжелым бременем для населения Российской империи. Вместе с тем надо отметить, что рост затрат на армию и военные действия способствовал военным победам, которые велись в национальных интересах страны и привели к присоединению больших территорий.
