Новосибирская область: вызовы и ответные действия

О вызовах, с которыми в 2021 году столкнулась бюджетная система Новосибирской области, ответных действиях и задачах, которые необходимо решить в 2022 году, рассказал заместитель председателя Правительства Новосибирской области — министр финансов и налоговой политики Виталий Юрьевич ГОЛУБЕНКО.

— Виталий Юрьевич, в последние два года стремительно меняющаяся ситуация требовала быстрого реагирования, фактически ручного управления проходящими в регионе процессами, оперативной коррекции бюджетного курса. С какими главными вызовами столкнулась бюджетная система Новосибирской области в 2021 году и как приходилось действовать?

— Среди вызовов, на которые в 2021 году нам пришлось реагировать, выделю пять наиболее значимых.

Во-первых — резкое проявление мировой инфляции в масштабах, превысивших наши ожидания.

Во-вторых — непредсказуемость развития эпидемиологической ситуации в связи с распространением видоизменяющейся коронавирусной инфекции и возможных решений по ограничению деловой и социальной активности.

В-третьих — сложность достоверной оценки ожидаемых собственных доходов бюджета из-за низкой базы 2020 года и сдвигов в уплате налоговых платежей.

В-четвертых — создание инфраструктуры в партнерстве с частным бизнесом перестало быть событием единичным.

В-пятых — исходные плановые параметры долговой нагрузки областного бюджета на 2021 год сильно превышали допустимые для Новосибирской области значения.

Самый мощный из них для нашего региона — конечно, инфляция. Не открою ни для кого секрет, сказав, что наша страна, будучи активным участником внешнеэкономической деятельности, не могла миновать эскалации внешнего инфляционного давления и полностью защитить от него свой внутренний рынок. И примерно с ноября 2020 года в реальном секторе экономики, а с апреля 2021 года уже и в бюджетной сфере наблюдался разгон инфляции. Инфляция не только превысила первоначальные прогнозы, но и стала рекордной за шесть лет. Это обстоятельство выразилось в сверхудорожании товаров, работ, услуг, строительных ресурсов, сверхросте запрашиваемой на рынке труда заработной платы, а для государственного сектора — в потере покупательной способности бюджета и в снижении успешности закупок по параметрам цены и конкуренции.

— Как вы действовали в сложившейся ситуации?

— В течение всего 2021 года мы постоянно оценивали достаточность бюджетных ассигнований и сфокусировались на защите тех наших бюджетных приоритетов, которые были наиболее чувствительными к инфляционному давлению. В зоне внимания оказались учреждения, обеспечивающие жителей области важнейшими государственными социальными услугами, прежде всего доходы их сотрудников. Также обеспечили защиту социально значимых объектов капитального строительства в сферах образования, здравоохранения, культуры и спорта, дорожной инфраструктуры. И особенно — связанных с реализацией национальных проектов и таких статусных для региона мероприятий, как чемпионаты по волейболу и хоккею. Кроме того, на постоянной основе мы поддерживали предприятия ЖКХ, отвечающие за отопительный сезон. В 2021 году мы ожидали бюджетного дефицита, но не шли на его снижение, усиливая некоторые расходные позиции бюджета. При поддержке депутатского корпуса Законодательного собрания области и всего кабинета правительства области мы задействовали в этом как дополнительные доходы, так и внутренние резервы в виде экономии по отдельным статьям расходов и средств резервного фонда регионального правительства.

К наиболее важным решениям, принятым в 2021 году в целях снижения инфляционных последствий на перспективу, следует отнести, например, состоявшуюся актуализацию ставок транспортного налога. Транспортный налог — сегодня фактически единственный источник дорожного фонда, на величину которого может влиять регион. По нашим оценкам, закон, принятый в конце октября 2021 года, обеспечит с 2023 года 582 миллиона рублей дополнительных поступлений в дорожные фонды Новосибирской области. Еще одно решение касается индексации материальных затрат государственных и муниципальных учреждений для обеспечения ими своей текущей деятельности, которая в размере 8,2 процента уже предусмотрена в бюджете на 2022 год.

— Имея безопасное долговое давление, в 2021 году наша страна начала плавно выходить из-под воздействия мировой инфляции. Банк России начал повышать ключевую ставку, федеральный бюджет 2022 года и планового периода сформирован с профицитом. Но процессы ценовой стабилизации инертны, поэтому выход на целевые четыре процента по инфляции ожидается только к концу 2022 года. Какие наиболее важные шаги вы планируете сделать в ближайшее время?

— Очевидно, что инфляционные последствия 2021 года для бюджета будут пролонгированы на весь 2022 год. Поэтому мы наметили на этот год ряд «антиинфляционных» задач, большую часть которых требуется решить до конца первого полугодия. Например, до апреля необходимо удостовериться, что перешедшие с 2021 года финансовые обязательства в силу сдвига сроков выполнения договоров поставщиками и подрядчиками учитываются бюджетом на 2022 год. Уже в марте нужно завершить ценовую актуализацию проектно-сметной документации и планов закупок, убедиться в достаточности бюджетных назначений и своевременно по большинству позиций выйти на торги не позднее апреля. Также в апреле нужно проверить достаточность в бюджете средств на обеспечение контрольных соотношений уровня оплаты труда работников бюджетной сферы к средней зарплате наемных работников и прожиточному минимуму, к которому сегодня привязан МРОТ. Особый порядок резервирования бюджетных средств на данные цели будет сохранен.

В мае на основе экономических расчетов планируем обосновать необходимость дополнительной индексации ресурсов на материальные затраты учреждений и отдельные меры социальной поддержки гражданам. До ноября предполагаем актуализировать размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения. Применяемый сегодня для расчета стоимости патента потенциальный доход был сформирован в ценовых условиях 2013 года.

— Вторым вы назвали вызов, обусловленный непредсказуемостью эпидемиологической ситуации. Как отвечала Новосибирская область в 2021 году?

— Безусловно, сложно предсказать развитие ситуации с распространением инфекции, как и спрогнозировать последствия. И тем не менее в 2021 год по сравнению с 2020 годом мы вошли более подготовленными к жизни в условиях пандемии. Была укреплена система здравоохранения, наработаны практики оперативного принятия решений, более равномерно распределена финансовая нагрузка между федеральным и региональным уровнями управления. Но появление новых штаммов вируса, недостаточные темпы вакцинации, настораживающая мировая статистика по заболеваемости и скорости распространения инфекции, опыт 2020 года — все это заставило нас подумать о мерах финансового характера, которые мы должны принять на случай негативного сценария развития событий в Новосибирской области.

Первое — в целях накопления необходимых ассигнований в резервном фонде правительства области мы усовершенствовали по сравнению с 2020 годом применение прав, предоставленных Бюджетным кодексом. В 2020 году, особенно в первом полугодии, Минфину области приходилось действовать автономно и быстро, перераспределяя в резервный фонд любые незаконтрактованные ассигнования, поэтому отраслевые планы органов власти страдали сильнее. В 2021 году в резервный фонд мы стали регулярно перераспределять только средства, высвободившиеся либо в результате торгов, либо в силу невостребованности, подтвержденной самими отраслевыми органами власти. Такие меры для отраслевиков были более понятными и щадящими, нежели в 2020 году, при этом они позволили создать в резервном фонде необходимую подушку безопасности и более уверенно решать задачи антивирусного характера.

Второе — в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и чтобы не допустить снижение деловой активности из-за отмены с 2021 года такого налогового режима, как ЕНВД, был максимально расширен перечень видов деятельности, при осуществлении которых может применяться патентная система налогообложения. В кратчайшие сроки было принято два необходимых для этого региональных закона. Перечень видов деятельности, в отношении которых может применяться патентная система, увеличен на 48 позиций (с 67 до 115). Дополнительные доходы бюджета по итогам 2021 года составили всего лишь 10,3 миллиона рублей, то есть рост нагрузки на бизнес не произошел. Помимо этого, на три года было продлено действие нулевой налоговой ставки по УСН и ПСН для вновь зарегистрированных налогоплательщиков. Положительная динамика количества выданных в 2021 году патентов подтверждает целесообразность принятых решений.

Третье — мы разработали и провели информационную компанию, направленную на формирование ответственного отношения населения к уплате налогов. Сделан акцент на то, как важен для региона каждый поступивший в казну налог. Нестабильность доходов населения в условиях пандемии и введение ограничительных мер вызывали опасения недопоступления имущественных налогов граждан. Поэтому на 2021 год были определены единые принципы размещения разъяснительных материалов, инструментарий охвата населения информацией. Сочетание комплекса предпринятых мер дало свои результаты — собираемость имущественных налогов в 2021 году достигла 96,1 процента.

Четвертое — в целях защиты объемов поддержки реального сектора экономики в условиях коронакризиса при формировании бюджетов на 2021 и 2022 годы мы реализовали механизм предоставления дополнительных бюджетных ресурсов под ожидаемый прирост налоговой отдачи в бюджет. Речь идет о поддержке промышленности и предпринимательства, авиаперевозок, инновационной и инвестиционной деятельности, то есть тех сфер, где бюджетные средства смогут способствовать улучшению капиталооборота и увеличению налогооблагаемой базы.

— К всеобщему сожалению, история с пандемией не закончилась и, возможно, будет еще продолжаться не один год. Как в этой связи региональный Минфин предполагает действовать в 2022 году?

— Действовать будем по ситуации, но несколько моментов для рабочих планов уже прорисовываются... Например, нам придется, как уже показала практика, наполнять и использовать резервный фонд правительства области по отработанному в 2021 году сценарию. При этом, конечно, хотелось бы хотя бы часть экономии от торгов оставлять заказчикам. Будем надеяться... Еще один важный момент — мы должны оценить, посилен ли рост налоговой нагрузки для налогоплательщиков, перешедших с ЕНВД на УСН. Это позволит сделать выводы о целесообразности дальнейшей работы на региональном уровне по корректировке условий УСН. Также мы продолжим совершенствование информационных кампаний по уплате имущественных налогов. Кроме того, органам власти, реализующим государственную политику в сферах экономики и инвестиций, промышленности и предпринимательства, науки и инноваций, предстоит формализовать мониторинг налоговой эффективности от бюджетных мер государственной поддержки, включая принимаемые в расчет бюджета прогнозные показатели.

— Говоря о главных вызовах 2021 года, вы упомянули сложность оценки ожидаемых собственных доходов. При этом итоги поступления доходов за 2021 год вселяют оптимизм... Так что же беспокоит финансистов даже такого успешного региона, как Новосибирская область?

— Итоги 2020 финансового года, показавшие волатильность прогноза доходов прежде всего по налогу на прибыль и налогам на совокупный доход, несли риски невыполнения бюджетных обязательств. Поэтому в начале 2021 года бюджетные лимиты, не связанные договорами с поставщиками и подрядчиками и обязательствами с федеральным бюджетом, в сумме 2,5 миллиарда рублей были доведены не сразу. Устойчивые тенденции роста налоговой отдачи, которые дали уверенность в восстановлении экономики региона после потрясений 2020 года, сформировались только к концу первого полугодия 2021 года.

Но практически весь год рост затрат бизнеса опережал рост потребительских цен. В результате сформировались опасения в получении ими прибыли. Окончательные выводы можно было сделать только после сверки региональной картины с общероссийскими трендами по итогам девяти месяцев. Именно в силу данных обстоятельств основное решение по увеличению прогнозных показателей доходов бюджета было возможно только к декабрю месяцу.

В 2022 году мы постараемся к июню уточнить ожидания по собственным доходам бюджета, от которых сегодня в прямую зависят возможности не только по расходам, но и по дефициту и государственному долгу. При этом мы понимаем, что помимо совокупности результатов по экономическому росту потребуется оценить влияние действий Банка России по таргетированию инфляции, изменение внешнеэкономической обстановки и курса национальной валюты.

— Виталий Юрьевич, давайте поговорим о четвертом вызове для бюджетной системы — об увеличении количества проектов государственно-частного партнерства. С одной стороны, эта тема не нова, с другой — регионы России пока не могут здесь похвастаться устойчивым положительным опытом. Понятно, что для бюджета проекты ГЧП — это прежде всего долгосрочные и недешевые обязательства, с высокими репутационными рисками. Что вы думаете по этому поводу?

— Тот факт, что необходимый социально-экономический рост невозможен без модернизации и развития инфраструктуры, был очевиден достаточно давно. Но решение этой задачи лишь за счет бюджетных возможностей могло стать недопустимо долгим процессом — это с одной стороны. С другой стороны, инвестиционное замирание в реальном секторе экономики, обусловленное достижением пределов доходности в привычных сферах, ограничениями платежеспособного спроса, стало приводить к снижению капитальных затрат. Компании меньше реинвестировали свои прибыли и больше направляли на потребление. В ожидании глобальных технологических структурных сдвигов частные инвесторы начали опасаться рисков долгосрочных вложений. В данной ситуации расширение форм ГЧП позволяет разделить риски инвестирования в капитальное строительство между государством и частным капиталом и при необходимости использовать кредитные ресурсы в качестве финансового плеча. Вызов необходимости создания инфраструктуры в партнерстве с частным бизнесом для Новосибирской области в 2021 году проявился в двух аспектах. Первый — проекты ГЧП перестали носить единичный характер и стали требовать гарантированной и долгосрочной оценки бюджетных возможностей. Аспект второй — инфраструктурные проекты, заявляемые к финансированию за счет федеральных бюджетных кредитов, сложно синхронизировались по цене и срокам с инвестиционными планами частных партнеров и перспективами налоговой отдачи.

— И как Новосибирская область предполагает действовать в этих условиях?

— Здесь (мы не претендуем на истину в последней инстанции) в 2021 году мы сделали следующее. Во-первых, была реализована идея долгосрочного прогнозирования предельной бюджетной нагрузки от участия в ГЧП. А именно: региональным Законом «Об инвестиционном фонде» определен предельный объем средств областного бюджета (за исключением средств федерального бюджета, предоставляемых Новосибирской области на реализацию ГЧП, и расходов дорожного фонда), направляемых на финансирование проектов ГЧП — до 2,5 процента собственных доходов бюджета. Во-вторых, мы воспользовались «федеральным инфраструктурным меню» и защитили в Правительстве РФ ряд инфраструктурных проектов, реализация которых будет способствовать получению не только экономических, но и социальных эффектов. Бюджет на 2022–2024 годы получил возможность профинансировать создание инфраструктуры на общую сумму 20,4 миллиарда рублей: за счет реструктуризации федеральных бюджетных кредитов (более 15 миллиардов рублей) и новых инфраструктурных бюджетных кредитов (5,3 миллиарда рублей). Ожидается, что будет привлечено не менее 177,4 миллиарда рублей частных инвестиций.

При этом мы понимаем, что исходный перечень инфраструктурных проектов, заявленных под федеральные бюджетные кредиты, может измениться как в силу удорожания строительства, так и в силу изменения инвестиционных планов частных партнеров. Для возможности коррекции и уточнения состава проектов в бюджете предусмотрены финансовые резервы. Мы уже определили для себя некий алгоритм действий на 2022 год.

Во-первых, при уточнении действующих финансовых моделей ГЧП и принятии новых проектов мы будем ориентироваться на установленный законом лимит по бюджетной нагрузке и отдавать предпочтение проектам с участием федерального бюджета. Во-вторых, мы постараемся завершить в 2022 году формирование окончательного перечня инфраструктурных проектов с учетом запросов инвесторов. Это важно для того, чтобы обеспечить реализацию инфраструктурных проектов до конца 2024 года. В-третьих, мы определимся с возможностью использования на территории Новосибирской области дополнительного источника инфраструктурного финансирования (еще одного из предложений инфраструктурного меню) — инфраструктурных облигаций с поручительством АО «Дом РФ». В 2021 году действовавшее бюджетное законодательство не позволяло нам рассматривать данную модель в силу ограничений по дефициту и госдолгу, которые были сняты только во втором полугодии.

— Виталий Юрьевич, кстати, о долгах и кредитах. В начале нашего интервью вы сказали, что одним из вызовов 2021 года было первоначальное превышение допустимых для Новосибирской области параметров долговой нагрузки. Как вы вышли из этой ситуации?

— Конечно, это была очень нетипичная для государственной долговой политики Новосибирской области ситуация. Изначально плановые параметры долговой нагрузки областного бюджета на 2021 год сильно превышали допустимые значения — почти 50 процентов от собственных доходов вместо допустимых 35 процентов. Слабый прогноз собственных доходов, основанный на спаде экономической активности 2020 года, и перегруженность бюджета растущими социальными финансовыми обязательствами не позволили сбалансировать бюджет по дефициту и госдолгу в контрольных параметрах. Понимая имиджевые риски, мы готовились к консервативному сценарию завершения финансового года, который включал в себя:

• максимальное замещение заемных средств в бюджете возможной дополнительной федеральной поддержкой (дотации, гранты);
• ограничения по перераспределению бюджетных ассигнований через бюджетную роспись и заморозку экономии от торгов;
• установление для заказчиков предельных сроков объявления закупок в целях снятия рисков перехода на 2022 год кредиторской задолженности, не обеспеченной бюджетными лимитами.

Жизнь распорядилась иначе: восстановление экономики страны после потрясений 2020 года произошло быстрее, и налоговой рост восстановился, сняв риски необходимости сверхзаимствований. А в конце 2021 года мы привели параметры бюджета по дефициту и долгу в соответствие с допустимыми для Новосибирской области значениями.

Принятый в декабре бюджет на 2022–2024 годы такой проблемы уже не имел.

— Что вы можете рассказать об управлении госдолгом в 2022 году?

— Мы будем отрабатывать механизм привлечения заемных средств с открытого рынка через доразмещение государственных облигаций области. В силу повышения Банком России ключевой ставки у нас возрастает риск, что аукционы по привлечению кредитов не состоятся.

Уже в 2021 году мы отмечали, что банки участвовали в аукционах по привлечению кредитов преимущественно на краткосрочный период, который не соответствовал необходимому критерию оптимального профиля государственного долга. Поэтому на 2022 год мы преднамеренно сформировали финансовый резерв в виде недоразмещенного выпуска облигаций (9,5 миллиарда рублей), который должен позволить оперативно привлечь заемные ресурсы.

Безусловно, этот инструмент не столь удобен, как возобновляемые кредитные линии, когда в ходе исполнения бюджета нам нужно закрыть временные кассовые разрывы. И здесь хотелось бы надеяться на понимание и поддержку со стороны Минфина России и Казначейства России. Проблема могла бы быть решена, если бы Казначейству России было предоставлено право выдавать региону бюджетные кредиты под залог недоразмещенных региональных облигаций. Регионы с надежными кредитными рейтингами получили бы инструмент, эквивалентный возобновляемой кредитной линии, а федеральный бюджет — справедливые дополнительные доходы в виде процентов.

Подготовила Е. П. БЕСПАЛОВА