В статье рассматривается существующее распределение в Российской Федерации бюджетных средств и возникающие в процессе этого подхода проблемные моменты.
Денис Аркадьевич БЕССОНОВ, начальник отдела ревизии, аудита и методического обеспечения Уральского федерального университета, аудитор, DipIFR, кандидат экономических наук
Из курса школьных предметов нам известно, что целое состоит из множества частиц, что без их сбалансированного соотношения невозможно иметь и здоровый организм — когда вирусы начинают преобладать, организм заболевает. Аналогичные параллели можно провести и с экономикой. Экономика Российской Федерации — это совокупность экономик более мелких уровней (региональных, организаций, домохозяйств и отдельных личностей). Экономика в целом здорова, находится в расцвете, когда все отдельные ее элементы чувствуют себя хорошо, когда всем хватает заработанного и не возникает дефицитов ликвидности, инвестиций и прочего.
И если в рыночной экономике ресурсы переходят в распоряжение лиц, производящих товары (работы, услуги) по наиболее оптимальным ценам и оптимального качества (покупатель голосует рублем), то распределение общественного богатства (в частности, в виде налогов) — это процесс забюрократизированный, шаблонный. Очевидно, что он не может быть произвольным — от данных решений зависит жизнь и здоровье граждан. И от того, какие принципы заложены в этом шаблоне, будет зависеть, какой регион какой кусок общего пирога получит. Давайте рассмотрим существующее распределение бюджетных средств в РФ и отметим его недостатки.
Существующий порядок
Начнем с начала — бюджетная система Российской Федерации, как и бюджетная система любого независимого государства, существует за счет налогов. Так как у нас три уровня бюджетов — федеральный (включая внебюджетные фонды), региональный и местный, — то распределение происходит двумя способами. Либо поступления от отдельных налогов полностью идут в соответствующий бюджет, либо устанавливаются проценты отчислений в несколько бюджетов от одного налога. Примеры распределения поступлений от налогов между регионами РФ можно увидеть в таблице 1.
Таблица 1. Примеры распределения налоговых поступлений в разные бюджеты РФ
|
Налог |
Федеральный бюджет |
Региональный бюджет |
Местный бюджет |
|
НДС, % |
100 |
||
|
Налог на прибыль, % |
10 |
90 |
|
|
Акцизы на табак, % |
100 |
||
|
Акцизы на крепкий алкоголь, % |
16 |
84 |
|
|
Акцизы на бензин, % |
12 |
88 |
|
|
Налог на добычу нефти и газа, % |
100 |
||
|
Налог на добычу железной руды, % |
83 |
17 |
|
|
Налог на доходы физических лиц, % |
85 |
15 |
|
|
Налог на имущество организаций, % |
100 |
||
|
Налог на игорный бизнес, % |
100 |
||
|
Транспортный налог, % |
100 |
||
|
Земельный налог, % |
100 |
||
|
Налог на имущество физических лиц, % |
100 |
Таким образом, региональные бюджеты получат больше, если: организации из данного региона получат больше прибыли, население купит больше крепкого алкоголя или бензина, жители региона будут больше зарабатывать, регион получит право на размещение игорной зоны и так далее. А местные бюджеты получат больше, если жители начнут активно скупать землю, начнут богатеть.
При существующем порядке распределения народных богатств руководитель соответствующего уровня — губернатор или мэр — чаще всего не может повлиять на наполняемость своего бюджета. Инструментами регионального или местного уровня практически невозможно поднять уровень благосостояния населения, увеличить прибыльность компаний и пр.
При этом самые лакомые кусочки пирога попадают в федеральный бюджет. Речь о наиболее стабильных по собираемости и наиболее существенных по суммам НДС и налоге на добычу полезных ископаемых. Вопрос их распределения — острая повестка сегодняшнего дня.
Чтобы предложить какой-либо подход, сначала следует разобраться, на какие цели могут быть потрачены бюджетные средства. Эти цели определяют наши законодатели — депутаты разных уровней в ежегодных законах (решениях) о бюджете на очередной год. В частности, это:
- финансовое обеспечение работы государственных органов власти и государственных учреждений, судов, Государственной думы;
- обеспечение обороны и правопорядка;
- социальная поддержка населения;
- охрана окружающей среды;
- обеспечение возможности получения бесплатного образования и медицинской помощи;
- поддержка развития культуры;
- пропаганда и развитие физической культуры и спорта;
- поддержка и развитие теле- и радиовещания;
- обслуживание государственного (муниципального) долга;
- межбюджетные трансферты;
- на реализацию различных проектов (национальных программ).
Как можно заметить, подавляющее большинство бюджетных расходов связано с людьми — чем больше населения проживает на территории, тем больше бюджетных расходов должно быть. Исключение составляют лишь военные расходы, погашение долга и межбюджетные трансферты, а также различные проекты по развитию определенных территорий.
Диспропорции расходов
Если денежные бюджетные расходы субъектов РФ за 2020 год (в совокупности с местными бюджетами и бюджетами территориальных фондов ОМС) сопоставить с численностью их населения, то становится очевидной диспропорция бюджетных расходов регионов (таблица 2). Получается, что наибольшее превышение бюджетных расходов над средним уровнем наблюдается в Москве (7,95% от всех общих расходов по РФ), Тюменской области с ХМАО и ЯНАО (2%), Якутии (1,02%) и Московской области (0,96%). Причем в Тюменской области и Якутии, по всей видимости, на картину влияют реализуемые проекты по добыче нефти и газа, а также по разработке месторождений алмазов.
Таблица 2. Сопоставление бюджетных расходов и численности населения регионов, 2020 г.
|
Субъект РФ |
Население, чел.[1] |
Бюджетные расходы, руб.[2] |
Бюджетные расходы на 1 человека, руб/чел |
Бюджетные расходы на 1 человека в целом по РФ в среднем, руб/чел |
Превышение над средним, % от всех расходов по РФ |
Недофинансирование, % от всех расходов по РФ |
|
1 |
2 |
3 |
4 = 3/2 |
5 = 3 (итого) / 2 (итого) |
6 = (4 — 5)* 2/3 (итого) |
7 = (5 — 4)* 2/3 (итого) |
|
Республика Адыгея |
463 167 |
46 464 296 420 |
100 319 |
136 363 |
0,00 |
0,08 |
|
Республика Алтай |
220 954 |
36 253 066 760 |
164 075 |
0,03 |
0,00 |
|
|
Республика Башкортостан |
4 013 786 |
316 936 645 853 |
78 962 |
0,00 |
1,16 |
|
|
Республика Бурятия |
985 431 |
167 615 369 212 |
170 093 |
0,17 |
0,00 |
|
|
Республика Дагестан |
3 133 303 |
214 436 998 349 |
68 438 |
0,00 |
1,07 |
|
|
Республика Ингушетия |
515 564 |
43 586 777 225 |
84 542 |
0,00 |
0,13 |
|
|
Кабардино-Балкарская Республика |
869 191 |
75 472 853 964 |
86 831 |
0,00 |
0,22 |
|
|
Республика Калмыкия |
269 984 |
34 233 842 014 |
126 800 |
0,00 |
0,01 |
|
|
Карачаево-Черкесская Республика |
465 357 |
45 126 822 362 |
96 972 |
0,00 |
0,09 |
|
|
Республика Карелия |
609 071 |
123 404 154 711 |
202 610 |
0,20 |
0,00 |
|
|
Республика Коми |
813 590 |
153 982 052 194 |
189 262 |
0,22 |
0,00 |
|
|
Республика Крым |
1 901 578 |
248 716 778 274 |
130 795 |
0,00 |
0,05 |
|
|
Республика Марий Эл |
675 332 |
62 859 655 680 |
93 080 |
0,00 |
0,15 |
|
|
Республика Мордовия |
778 965 |
92 744 297 631 |
119 061 |
0,00 |
0,07 |
|
|
Республика Саха (Якутия) |
981 971 |
336 262 565 161 |
342 436 |
1,02 |
0,00 |
|
|
Республика Северная Осетия — Алания |
693 098 |
66 235 482 332 |
95 564 |
0,00 |
0,14 |
|
|
Республика Татарстан |
3 894 120 |
425 667 408 765 |
109 310 |
0,00 |
0,53 |
|
|
Республика Тыва |
330 368 |
59 821 659 854 |
181 076 |
0,07 |
0,00 |
|
|
Удмуртская Республика |
1 493 356 |
206 116 988 465 |
138 023 |
0,01 |
0,00 |
|
|
Республика Хакасия |
532 036 |
67 719 140 972 |
127 283 |
0,00 |
0,02 |
|
|
Чеченская Республика |
1 497 992 |
147 116 808 750 |
98 209 |
0,00 |
0,29 |
|
|
Чувашская Республика |
1 207 875 |
100 814 131 403 |
83 464 |
0,00 |
0,32 |
|
|
Алтайский край |
2 296 353 |
183 571 238 298 |
79 940 |
0,00 |
0,65 |
|
|
Забайкальский край |
1 053 485 |
131 254 346 275 |
124 591 |
0,00 |
0,06 |
|
|
Камчатский край |
311 667 |
124 493 602 760 |
399 444 |
0,41 |
0,00 |
|
|
Краснодарский край |
5 683 947 |
506 754 607 938 |
89 155 |
0,00 |
1,35 |
|
|
Красноярский край |
2 855 899 |
406 376 943 576 |
142 294 |
0,08 |
0,00 |
|
|
Пермский край |
2 579 261 |
273 538 281 675 |
106 053 |
0,00 |
0,39 |
|
|
Приморский край |
1 877 844 |
230 853 343 574 |
122 935 |
0,00 |
0,13 |
|
|
Ставропольский край |
2 792 796 |
244 279 885 755 |
87 468 |
0,00 |
0,69 |
|
|
Хабаровский край |
1 301 127 |
239 012 172 385 |
183 696 |
0,31 |
0,00 |
|
|
Амурская область |
781 846 |
129 133 811 097 |
165 165 |
0,11 |
0,00 |
|
|
Архангельская область, включая Ненецкий АО |
1 127 051 |
260 565 147 247 |
231 192 |
0,54 |
0,00 |
|
|
Астраханская область |
997 778 |
84 044 771 133 |
84 232 |
0,00 |
0,26 |
|
|
Белгородская область |
1 541 259 |
166 724 905 942 |
108 174 |
0,00 |
0,22 |
|
|
Брянская область |
1 182 682 |
108 086 765 712 |
91 391 |
0,00 |
0,27 |
|
|
Владимирская область |
1 342 099 |
107 553 576 818 |
80 138 |
0,00 |
0,38 |
|
|
Волгоградская область |
2 474 556 |
227 170 117 996 |
91 802 |
0,00 |
0,55 |
|
|
Вологодская область |
1 151 042 |
138 409 643 336 |
120 247 |
0,00 |
0,09 |
|
|
Воронежская область |
2 305 608 |
230 167 334 455 |
99 829 |
0,00 |
0,42 |
|
|
Ивановская область |
987 032 |
94 722 509 322 |
95 967 |
0,00 |
0,20 |
|
|
Иркутская область |
2 375 021 |
360 678 521 386 |
151 863 |
0,18 |
0,00 |
|
|
Калининградская область |
1 018 624 |
173 479 728 541 |
170 308 |
0,17 |
0,00 |
|
|
Калужская область |
1 000 980 |
115 854 393 111 |
115 741 |
0,00 |
0,10 |
|
|
Кемеровская область — Кузбасс |
2 633 446 |
293 326 388 734 |
111 385 |
0,00 |
0,33 |
|
|
Кировская область |
1 250 173 |
129 181 769 051 |
103 331 |
0,00 |
0,21 |
|
|
Костромская область |
628 423 |
67 449 844 262 |
107 332 |
0,00 |
0,09 |
|
|
Курганская область |
818 570 |
88 099 064 186 |
107 626 |
0,00 |
0,12 |
|
|
Курская область |
1 096 488 |
125 559 374 938 |
114 510 |
0,00 |
0,12 |
|
|
Ленинградская область |
1 892 711 |
229 040 503 635 |
121 012 |
0,00 |
0,15 |
|
|
Липецкая область |
1 128 192 |
109 948 715 662 |
97 456 |
0,00 |
0,22 |
|
|
Магаданская область |
139 034 |
109 072 426 597 |
784 502 |
0,45 |
0,00 |
|
|
Московская область |
7 708 499 |
1 242 298 745 640 |
161 160 |
0,96 |
0,00 |
|
|
Мурманская область |
732 864 |
179 799 116 976 |
245 338 |
0,40 |
0,00 |
|
|
Нижегородская область |
3 176 552 |
383 749 913 981 |
120 807 |
0,00 |
0,25 |
|
|
Новгородская область |
592 415 |
77 988 883 919 |
131 646 |
0,00 |
0,01 |
|
|
Новосибирская область |
2 785 836 |
374 181 654 185 |
134 316 |
0,00 |
0,03 |
|
|
Омская область |
1 903 675 |
262 646 239 142 |
137 968 |
0,02 |
0,00 |
|
|
Оренбургская область |
1 942 915 |
165 788 531 330 |
85 330 |
0,00 |
0,50 |
|
|
Орловская область |
724 686 |
89 386 896 376 |
123 346 |
0,00 |
0,05 |
|
|
Пензенская область |
1 290 898 |
120 835 980 347 |
93 606 |
0,00 |
0,28 |
|
|
Псковская область |
620 249 |
83 646 299 216 |
134 859 |
0,00 |
0,00 |
|
|
Ростовская область |
4 181 486 |
339 604 503 261 |
81 216 |
0,00 |
1,16 |
|
|
Рязанская область |
1 098 257 |
105 611 881 367 |
96 163 |
0,00 |
0,22 |
|
|
Самарская область |
3 154 164 |
325 173 725 121 |
103 093 |
0,00 |
0,53 |
|
|
Саратовская область |
2 395 111 |
211 088 418 166 |
88 133 |
0,00 |
0,58 |
|
|
Сахалинская область |
485 621 |
214 375 197 295 |
441 445 |
0,74 |
0,00 |
|
|
Свердловская область |
4 290 067 |
522 590 231 050 |
121 814 |
0,00 |
0,31 |
|
|
Смоленская область |
921 127 |
120 090 359 075 |
130 373 |
0,00 |
0,03 |
|
|
Тамбовская область |
994 420 |
100 269 256 459 |
100 832 |
0,00 |
0,18 |
|
|
Тверская область |
1 245 619 |
122 517 210 094 |
98 358 |
0,00 |
0,24 |
|
|
Томская область |
1 070 339 |
156 933 564 744 |
146 620 |
0,06 |
0,00 |
|
|
Тульская область |
1 449 115 |
164 311 082 221 |
113 387 |
0,00 |
0,17 |
|
|
Тюменская область, |
3 778 053 |
914 285 616 987 |
241 999 |
2,00 |
0,00 |
|
|
Ульяновская область |
1 218 319 |
131 030 459 652 |
107 550 |
0,00 |
0,18 |
|
|
Челябинская область |
3 442 810 |
330 143 638 175 |
95 894 |
0,00 |
0,70 |
|
|
Ярославская область |
1 241 424 |
162 276 729 593 |
130 718 |
0,00 |
0,04 |
|
|
Москва |
12 655 050 |
3 310 128 299 876 |
261 566 |
7,95 |
0,00 |
|
|
Санкт-Петербург |
5 384 342 |
822 798 840 518 |
152 813 |
0,44 |
0,00 |
|
|
Севастополь |
509 992 |
62 249 017 584 |
122 059 |
0,00 |
0,04 |
|
|
Еврейская автономная область |
156 500 |
30 242 752 344 |
193 244 |
0,04 |
0,00 |
|
|
Чукотский АО |
49 527 |
46 289 222 612 |
934 626 |
0,20 |
0,00 |
|
|
Итого |
146 171 015 |
19 932 323 799 054 |
146 171 015 |
[1] По состоянию на 1 января 2021 года — rosstat.gov.ru/storage/mediabank/bul_Chislen_nasel_MO-01-01-2021.rar.
[2] За 2020 год, по данным формы 0503373 «Консолидированный отчет о движении денежных средств» — roskazna.gov.ru/upload/iblock/736/KBSRF-na-01.01.2021-god.zip.
Таким образом, структурные диспропорции в бюджетных расходах наиболее сильно смещены в сторону Москвы и немного меньше в сторону Московской области. Причем они не являются лидерами по сумме бюджетных расходов на одного человека, среди которых абсолютные лидеры — Чукотка (935 тысяч рублей на человека) и Магаданская область (785 тысяч рублей на человека). Но суммарные расходы по данным регионам значительно отстают от Москвы и Московской области.
Если есть регионы, которые позволяют себе расходовать так много, то, конечно, есть и субъекты, находящиеся на другом полюсе. Среди регионов, испытывающих хроническое недофинансирование, находятся Краснодарский край (1,35% от общих расходов по всей РФ), Ростовская область и Республика Башкортостан (по 1,16%), Республика Дагестан (1,07%).
При этом отметим, что в расчетах не учтены расходы федерального бюджета в размерах порядка 20 триллионов рублей за 2020 год (за исключением сумм межбюджетных трансфертов), которые в конечном счете тоже оседают в конкретных регионах. Но так как они направлены преимущественно на реализацию социальных проектов (борьба с бедностью), на формирование государственного оборонного заказа и выплат военнослужащим, на финансирование дефицита пенсионного фонда, на реализацию иных крупных федеральных проектов и содержание чиновников[1], то нельзя утверждать об их сосредоточении только в Москве и Московской области. Хотя значительная их доля в расходах двух упомянутых регионов вполне ожидаема, учитывая, что решения о расходовании этого бюджета принимаются в Москве[2].
Вывод
Изложенное демонстрирует явный перекос в бюджетном финансировании среди регионов РФ. Когда в Москве запускают в год не по одной станции метро, у нас в стране есть много городов, только мечтающих о таком виде транспорта. Когда в Москве обновляют автобусный парк, в некоторых городах продолжают ездить на полуразваливающемся транспорте. Когда в Москве украшают улицы к Новому году или строят новую магистраль, всем остается только завидовать. Когда учителя в столице получают в разы больше своих коллег из провинции, это, наверное, неправильно.
Россия — это не только Москва, и об этом важно помнить, в том числе при планировании бюджетных расходов. Учитывая экономическую неоднородность развития территорий РФ, целесообразно выводить на первый план именно стимулирующую функцию межбюджетных отношений.
[1] Федеральный закон от 25 октября 2021 года № 361‑ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2020 год».
[2] Более подробный анализ расходов федерального бюджета по субъектам РФ получить не удалось в силу отсутствия соответствующих данных в открытых источниках.
