Изменение подходов к управлению государственными программами Российской Федерации вызвало необходимость актуализации положений законодательства по взаимосвязанным направлениям. Не стали исключением и документы, регулирующие управление налоговыми расходами. Какие изменения внесены на федеральном уровне, как это повлияет на деятельность участников процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях? Рассмотрим все аспекты этих вопросов.
Елена Викторовна ЗЕНЦОВА, заместитель директора департамента методологии, анализа и консалтинга ООО «БФТ»
Одним из приоритетных направлений, предусмотренных Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в
Таблица. Динамика общего объема налоговых расходов Российской Федерации за период 2018–2024 гг.
|
Период |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 (оценка) |
2020/ 2019, % |
2020/ 2018, % |
2024 (прогноз) |
2024/2018 (прогноз), % |
|
Объем налоговых расходов Российской Федерации, млрд руб. |
4448,20 |
5125,60 |
5304,30 |
6632,00 |
103,5 |
119,2 |
7556,40 |
169,9 |
Прогнозируется, что к 2024 году объем налоговых расходов Российской Федерации может достигнуть 7556,4 миллиарда рублей (рост в 1,7 раза к уровню 2018 года). Столь существенная величина «отвлечения» бюджетных ресурсов объясняет особое внимание профильных специалистов, которое они уделяют вопросам совершенствования применяемых подходов к оценке эффективности налоговых расходов. Кроме того, одной из существенных причин, вызывающих необходимость проведения этой работы, является использование налоговых расходов в качестве инструмента, позволяющего обеспечить более эффективную реализацию мер, предусмотренных документами стратегического планирования.
Новые подходы
Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2021 года № 786 утверждено обновленное Положение о системе управления государственными программами Российской Федерации, заданы параметры и условия перехода федеральных органов исполнительной власти к его реализации. За прошедший период на федеральном уровне разработан ряд регулирующих нормативных правовых актов и иных документов, направленных на внедрение новых подходов в сфере управления госпрограммами РФ.
Одна из приоритетных целей проведения этой работы состоит во взаимоувязке инструментов и механизмов, используемых при реализации госпрограмм, с теми механизмами, которые показали свою эффективность в рамках проведения работы по достижению национальных целей развития Российской Федерации и реализации инициатив социально-экономического развития Российской Федерации в период
Трансформация подходов к управлению государственными программами затронула и вопросы управления налоговыми расходами. Теперь их роль в процессе формирования параметров и реализации госпрограмм РФ определена более явно, чем это было ранее. Сведения об общем объеме налоговых расходов, предусмотренных в рамках госпрограмм, подлежат включению в паспорт соответствующей программы (ранее указывались «справочно»). Соответственно, это влечет распространение действующих норм и правил по регулированию параметров государственной программы РФ и на ее новый элемент.
Изменения Правил формирования перечня и оценки налоговых расходов
В феврале подписано постановление Правительства РФ от 8 февраля 2022 года № 130 «О внесении изменений в Правила формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации». Поправки затрагивают базовые положения правил, а также предусматривают технические уточнения действующего документа. Как указывалось в пояснительной записке к проекту постановления, уточнения направлены на повышение качества проводимой работы по оценке эффективности налоговых расходов.
Деятельность по управлению налоговыми расходами осуществляется на основе единых подходов. В этой связи практическая реализация внесенных изменений косвенным образом затронет и работу органов власти субъектов РФ, а также муниципальных образований. Рассмотрим внесенные в правила[3] изменения более детально. Сводный перечень внесенных корректировок приведен на рисунке.
К числу существенных изменений следует отнести регламентацию процесса формирования предложений о внесении изменений в перечень налоговых расходов Российской Федерации и закрепление в правилах этого полномочия за Минфином России. С точки зрения последовательности осуществления процессов, состава его участников, процедуры рассмотрения и согласования предложений о внесении изменений в перечень налоговых расходов не отличаются от тех, что осуществляются в рамках формирования проекта перечня налоговых расходов на очередной финансовый год и плановый период. В то же время возможность направления на согласование куратору не полного перечня налоговых расходов (с учетом ранее уже согласованных), а только проекта изменения этого перечня позволит кураторам акцентировать внимание исключительно на изменениях. Это может сократить время рассмотрения и согласования проекта соответствующего перечня.
Следует заметить, что первоначальный вариант проекта постановления предусматривал несколько иной порядок оценки и согласования вносимых изменений в части налоговых расходов. Их рассмотрение предлагалось обеспечить на стадии внесения проектов нормативных правовых актов по вопросам установления (изменения) налоговых льгот, освобождений и иных преференций, предусмотренных в качестве мер государственной поддержки в соответствии с целями госпрограмм РФ и (или) целями социально-экономической политики Российской Федерации, не относящимися к госпрограммам. Для этого предлагалось установить дополнительные требования по включению в пояснительную записку к проектам актов материалов и сведений, характеризующих налоговые расходы. Такой подход позволяет обеспечить проведение первичной оценки эффективности налоговых расходов на этапе подготовки проекта правового акта, предусматривающего их установление. В том числе оценить:
- потенциальный уровень востребованности плательщиками предоставленных льгот;
- соответствие налоговых расходов целям государственных программ;
- вклад льготы в изменение значений показателей (индикаторов) достижения целей государственной программы;
- бюджетный эффект налоговых расходов, предполагающих стимулирование экономической активности субъектов предпринимательской деятельности и последующее увеличение доходов бюджетов бюджетной системы.
Постановлением № 130 внесены изменения смягчающего характера. Например, допускается не проводить оценку результативности налоговых льгот РФ в отношении технических налоговых расходов
Учитывая вышеизложенное, представляется, что при решении соответствующих вопросов на региональном уровне возможны различные подходы к организации работы по формированию предложений о внесении изменений в перечень налоговых расходов.
Определение такого критерия, как востребованность плательщиками предоставленных льгот, теперь предлагается осуществлять с использованием в расчете показателя «численность плательщиков, обладающих потенциальным правом на применение льготы».
Постановлением № 130 внесены изменения смягчающего характера. Например, допускается не проводить оценку результативности налоговых расходов РФ в отношении технических налоговых расходов. Напомним, что в соответствии с действующим законодательством под техническими налоговыми расходами Российской Федерации понимается целевая категория налоговых расходов, предполагающих уменьшение расходов плательщиков, имеющих право на льготы, финансовое обеспечение которых осуществляется в полном объеме или частично за счет бюджетов бюджетной системы РФ.
Детализированы параметры, используемые для оценки совокупного бюджетного эффекта, внесены предложения в части уточнения терминологии, корректировки срока предоставления фискальных характеристик. Кроме того, внесены правки редакционного характера в паспорт оценки эффективности налоговых расходов.
В этой связи следует обратить внимание, что в декабре 2021 года Минфин России опубликовал Методические рекомендации по разработке и внесению изменений в методики оценки эффективности налоговых расходов Российской Федерации. Ведомством разъяснены подходы к утверждению методик проведения оценки, которые утверждают кураторы налоговых расходов, проведению оценки целесообразности налогового расхода, востребованности налоговой льготы, установлению критериев и оценки результативности налогового расхода. Даны рекомендации по использованию единообразного формата формируемых кураторами налоговых расходов паспортов налогового расхода, а также формированию результатов оценки эффективности и соответствующих рекомендаций. Методические рекомендации учитывают большинство новаций, содержащихся в постановлении № 130. Таким образом, в текущем году на федеральном уровне деятельность по управлению налоговыми расходами будет выстроена с учетом новых доходов.
К числу наиболее существенных факторов, предусмотренных методическими рекомендациями, соблюдение которых, на наш взгляд, может потребовать внесения изменений в утвержденные методики оценки налоговых расходов, можно отнести положения:
о необходимости определения численности плательщиков, потенциально имеющих право на получение данной льготы на основании исключительно общедоступных источников информации (статистические данные, выданные лицензии, нормативные правовые акты и т. п.). В случае необходимости допускается определение данного показателя и расчетным путем, однако это требует обязательного обоснования применяемого подхода и указания источников сведений в отношении составляющих формул расчета;
- об учете показателей, отраженных в документах стратегического планирования;
- о принципах применения альтернативных механизмов достижения целей госпрограмм РФ, целей социально-экономической политики в качестве мер государственного регулирования в сфере реализации государственной программы;
- об обязательности предоставления в Минфин России одновременно с паспортами налоговых расходов и результатами оценки эффективности налоговых расходов сведений в формате электронной таблицы.
Предварительный вариант формата электронной таблицы, приведенный в методических рекомендациях, содержит более 100 позиций, требующих заполнения. В разрезе каждого налогового расхода должно быть отражено описание их вклада в достижение целей каждой государственной программы, указание на структурный элемент подпрограммы, наименование и значение целевого показателя (индикатора) достижения целей госпрограммы (отчетный, текущий и прогнозный периоды), вклад льготы в изменение значения целевого показателя. Для каждого параметра таблицы должен быть определен источник информации. Таким образом, на федеральном уровне формируется система управления налоговыми расходами, обеспечивающая формирование, представление, согласование и утверждение необходимых параметров, характеризующих налоговые расходы, с использованием возможностей информационных систем, и в первую очередь системы «Электронный бюджет» по мере развития ее компонентов и модулей.
Ситуация в регионах
Согласно действующему законодательству исполнение полномочий по оценке эффективности налоговых расходов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется на основе принципов, аналогичных применяемым на федеральном уровне. Это соответствует изначально декларируемым при разработке системы управления налоговыми расходами подходам по обеспечению единства методологии.
Актуализация региональной нормативной базы в сфере управления налоговыми расходами, обусловленная утверждением общих требований, формально должна была завершиться до начала 2020 года. Оперативный анализ сведений, размещенных в региональной базе «Консультант Плюс», свидетельствует о том, что до 1 января 2020 года этот процесс завершили около 20% регионов. Подавляющее большинство субъектов РФ утвердило акты, устанавливающие порядок формирования перечня налоговых расходов на уровне субъекта РФ и обновленный порядок их оценки, в течение 2020 года. Отдельными субъектами РФ эта работа завершена в начале 2021 года.
Что касается муниципальных образований, то применение общих требований на уровне муниципальных образований должно было начаться с 1 января 2020 года. Исходя из анализа актов, размещенных в «Консультант Плюс», фактически актуализация действующих актов в большей степени осуществлялась в течение 2021 года. Таким образом, полученные результаты свидетельствуют о том, что опыт деятельности в условиях обновленного законодательства по управлению налоговыми расходами минимален как на уровне значительного числа субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований.
По сведениям Минфина России по состоянию на 1 октября 2021 года, налоговые льготы, освобождения и иные преференции на уровне субъектов РФ установлены в отношении более четырех тысяч целевых категорий налогоплательщиков. Результаты сравнительного анализа свидетельствуют о том, что количественный разброс категорий плательщиков, льготируемых в соответствии с нормативными правовыми актами регионального уровня, весьма широк и составляет от 8 до 186 категорий в различных субъектах РФ. Следует отметить, что отдельные регионы, помимо актуализации регулирующих актов, разработали и утвердили в 2021 году комплексные документы, предусматривающие мероприятия по минимизации налоговых расходов. Однако, учитывая направления совершенствования системы управления налоговыми расходами и бюджетной политики в целом, на данный момент только этого уже недостаточно.
На федеральном уровне внедряется единый инструмент управления налоговыми расходами, в перспективе исключающий использование разрозненных подходов и инструментов при проведении оценки их эффективности. Создание системы мониторинга налоговых расходов бюджетов бюджетной системы, регулярный анализ объемов и оценка их эффективности позволяют получить объективные сведения об использовании бюджетных ресурсов в разрезе целей социально-экономической политики, что способствует повышению эффективности проводимой государственной политики и направлено на достижение национальных целей.
Кроме того, создается возможность информированного выбора оптимальных решений, направленных на сохранение необходимой государственной поддержки. В этой связи все более значимым при оценке эффективности налоговых расходов становится поиск результативных, менее затратных для бюджета, альтернативных механизмов, которые обеспечат поддержку отдельных категорий плательщиков.
Вступление обновленных положений законодательства в силу вызывает необходимость настройки, актуализации мероприятий, которые реализуются на всех уровнях. Наибольший результат для повышения эффективности управления налоговыми расходами на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, на наш взгляд, может принести только комплексная работа, которая включает как актуализацию нормативных правовых актов, так и деятельность, направленную на переосмысление и перепроектирование осуществляемых процессов в целях эффективного использования финансовых ресурсов.
[1] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 января 2019 года №
[2] Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, утвержденные Минфином России.
[3] Правила формирования перечня налоговых расходов РФ и оценки налоговых расходов РФ утверждены постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2019 года № 439.
