Если говорить о создании единой цифровой платформы (далее — ЕЦП) в органах исполнительной власти, к которым относятся и органы местного самоуправления, то тут существует два больших направления автоматизации. Это платформа для управления данными и платформа для управления процессами. Оба направления автономны и независимы друг от друга как на стадии реализации, так и в использовании. Очевидно, что их последующая интеграция друг с другом возможна. Но при каких условиях и почему не сейчас, рассмотрим в статье.
Леонид Викторович ЖУРАКОВСКИЙ, начальник Управления информатизации Администрации Южно-Сахалинска
На сегодняшний день реализация полноценной ЕЦП управления процессами, на наш взгляд, невозможна по двум основным причинам. Первая — для автоматизации процессов необходима достаточно трудоемкая и высококвалифицированная подготовка к оцифровке, включая формализацию (описание), внедрение в текущую деятельность не на бумаге, а фактически; подготовку к переносу в цифру; дальнейшее сопровождение. При этом трудоемкость сопровождения связана с необходимостью постоянной актуализации из-за быстро меняющихся условий внешней среды. Таких как изменение действующего законодательства, организационных структур учреждений, смена руководства и видения им эффективности и оптимизации процессов, изменение запросов и требований граждан, контролирующих органов и тому подобное. Для сопровождения необходима отдельная структура в составе муниципального образования, состоящая из высококвалифицированных специалистов, компетентных в описании, постановке, оцифровке процессов, аналитике. Несомненно, для управления процессами необходима и специализированная информационная система (платформа). В условиях дефицита у муниципального образования как кадров, так и ресурсов это практически неразрешимая задача.
Вторая причина — в органах власти любого уровня на сегодняшний день в отличие от бизнес-структур невозможно осуществлять балансировку и наращивание необходимых ресурсов адекватно вызовам внешней среды. Например, в случае резкого возрастания количества запросов граждан на какую-либо услугу орган власти не может так же значительно увеличить свою мощность и предоставить всем заявителям услугу в том же качестве и в установленные ранее сроки. Традиционно подобные случаи приводят или к падению качества предоставляемых услуг (это разнообразные отписки), или к появлению очередей граждан и дальнейших попыток ведомств как-то их растянуть во времени (предварительная запись, электронная запись на услугу и тому подобное). Некоторые ведомства, например МФЦ, вынуждены держать некий излишний кадровый запас специалистов, чтобы сгладить подобные кратковременные штормы.
Перспективы в разных сферах
По автоматизации при создании ЕЦП в части управления данными, на наш взгляд, есть четыре сферы применения ИТ-технологий:
1) сфера учетных систем;
2) сфера систем симуляции и прогнозирования поведения;
3) сфера мониторинга и управления в реальном времени;
4) сфера коммуникаций.
Рассмотрим каждый пункт подробнее. В сфере учетных систем[1], на наш взгляд, организация ЕЦП нереальна по причине невозможности создания в ней единых справочников. Каждое ведомство — участник единой цифровой учетной платформы ведет свои реестры, перечни объектов и использует для их ведения свои справочники. Попытка монополизировать ведение общих справочников, по нашему опыту, приводит к срыву сроков исполнения услуг и функций иными ведомствами. В текущей деятельности время, которое необходимо для самостоятельного создания записи в справочнике, и время, необходимое для подачи заявки на создание записи, принятие ее в работу и создание записи в ином ведомстве, значительно отличается. К тому же проблему осложняет различие приоритетов в работе специалистов разных ведомств, установленные им их руководством. В итоге просьбы ускорить заведение записи в справочнике традиционно наталкиваются на полное или частичное их игнорирование.
Опыт реализации подобных систем показывает, что по факту в единой платформе создаются абсолютно независимые реестры данных, интеграция которых значительно затруднена, а иногда и невозможна. В то же время затраты на сопровождение больших комплексных систем значительно больше, чем небольших и узкоспециализированных. Таким образом, в долгосрочном периоде нивелируется эффект от внедрения ЕЦП.
В сфере симуляции и прогнозирования (так называемых цифровых двойников) создание ЕЦП также невозможно. По нашей информации, на текущий момент на рынке отсутствуют решения, позволяющие объединить все виды поведенческих объектов в единой цифровой платформе. Хотя уже есть отдельные решения, позволяющие симулировать поведение гидравлических инженерных систем, систем электроснабжения, систем симуляции транспортных потоков, систем визуализации градостроительных решений и иные.
В сфере мониторинга и управления объектами в реальном времени (это АСУТП- или SCADA-системы) создание единой цифровой платформы, по нашему мнению, возможно, но нецелесообразно. Причина — небезопасность сосредоточения инструментов управления всеми городскими объектами в одном месте. В том числе это создает условия для возникновения конфликтов при принятии решений.
Например, каким образом у всех заинтересованных структур определить приоритеты и полномочия по отключению каких-либо городских объектов от электроснабжения при возникновении какой-либо нештатной ситуации? Ведь участников процесса очень много — это профильное энергетическое ведомство, два уровня (муниципальной и региональной) служб по управлению чрезвычайными ситуациями, служба пожарной охраны, департамент городского хозяйства, мэр, губернатор и далее по длинному списку.
В сфере коммуникации создание ЕЦП очевидно невозможно по причине слабой реалистичности объединения всех видов и способов передачи информации, существующих ранее и появляющихся новых. История развития ИТ-оборудования и программного обеспечения показывает, что с их развитием появляются все новые сущности и возможности для общения. Даже ранее, до появления телефонной связи, радио и вычислительных персональных устройств, существовало множество видов и способов коммуникации людей. С появлением новых возможностей количество способов только увеличивалось.
Возможно ли невозможное?
Для создания ЕЦП необходимо определить единого заказчика, который способен учесть и описать в техзадании все требования заинтересованных ведомств, которые в дальнейшем планируют ее использовать. На наш взгляд, невозможно даже представить, кто или какая структура в муниципальном образовании могла бы выполнить эту работу... Если создание ЕЦП невозможно даже в разных ИТ-сферах и выбрать структуру или лицо, которое выступит единым заказчиком, также нереально, то, очевидно, невозможно и создание общей ЕЦП во всех сферах применения ИТ-технологий в муниципальном образовании.
Несмотря на достаточно пессимистический взгляд на проблему, считаем, что частичное решение вопроса возможно. А именно: для снижения нагрузки на ведомственных специалистов необходимо уменьшать разнообразие используемых для осуществления текущей деятельности ИТ-средств. Как показал двухлетний опыт Администрации Южно-Сахалинска, для успешного внедрения ЕЦП управления процессами, во-первых, необходимо наличие очень простой информационной системы. И во-вторых, структуры по формализации и постановке процессов, включая процессных аналитиков и переводчиков процессов в цифровой вид. В Южно-Сахалинске предварительная подготовительная работа по внедрению платформы управления процессами в администрации города длилась около двух лет. В том числе ориентировочно полгода велась разработка системы и полтора года шло приведение административных регламентов исполнения муниципальных услуг в состояние, в котором стало возможно запустить их в системе.
Для создания ЕЦП в сфере учета необходимо следующее. Структура по ведению метасправочников, позволяющих сопоставить записи справочников в разных ведомственных реестрах. Либо (данное предложение нами еще не было опробовано, но рассматривается как вполне возможное) создание сервисов с применением технологии нейросетей, позволяющих трансформировать ручной труд по сопоставлению записей.
Для создания ЕЦП в сфере симуляции и прогнозирования необходимо дождаться появления на рынке подобных систем либо использовать уже существующие, имеющие механизмы интеграции (при этом наличие API обязательно).
Для создания ЕЦП в сфере мониторинга и управления в режиме реального времени в части исключительно мониторинга никаких препятствий сейчас нет. В том числе можно использовать решения на базе свободного программного обеспечения. Но в части управления городскими объектами необходимо четкое понимание последствий передачи инструментов управления за рамки отвечающих за их работоспособность ведомств. Для снижения рисков возникновения конфликтов при управлении объектами необходимо:
- ранжирование всех субъектов управления в соответствии с их полномочиями;
- создание механизма блокировки/разблокировки объекта управляющим субъектом в соответствии с его полномочиями.
В сфере коммуникаций создание и использование ЕЦП однозначно приведет к снижению производительности (по причине ее быстрого морального устаревания). Но и использование слишком большого числа способов взаимодействия дезориентирует специалистов. Необходимо отслеживать и внедрять в работу наиболее распространенные, функциональные и простые решения, при этом в обязательном порядке исключая неэффективные.
Это основные моменты, связанные с созданием и применением ЕЦП в муниципальном управлении. При разработке концепции перехода органов власти на единую цифровую платформу и принятии нормативной базы для ее реализации и внедрения необходимо провести исследование и анализ процессов, начиная с процессов верхнего уровня муниципального управления, с позиции эффективности их цифровизации.
[1] Это разнообразные информационные системы для ведения баз данных, реестров, перечней, геоинформационные системы, 3D-модели или иные системы, предназначенные для учета объектов и их характеристик.
