В статье рассмотрены первые итоги работы Управления Федерального казначейства по Республике Мордовия по централизации ведения бухгалтерского (бюджетного) учета и составления отчетности региональных органов исполнительной власти и госучреждений. С какими проблемами пришлось столкнуться казначеям и субъектам учета? Каковы перспективы проекта?
Ольга Михайловна Каштанова, заместитель руководителя УФК по Республике Мордовия
Обеспечение прозрачности финансовой системы Российской Федерации — одна из основных целей деятельности Федерального казначейства. Для этого необходимо повысить прозрачность процедур бухгалтерского (бюджетного) учета, а также улучшить качество составления отчетности, максимально при этом сэкономив бюджетные средства. Как показывает практика, эти вопросы можно эффективно решить через централизацию учетных функций.
Предыстория
Как известно, масштабный проект по централизации учетных функций федеральных органов исполнительной власти успешно стартовал в 2018 году на базе Федерального казначейства и его территориальных органов. Очевидные плюсы перехода на единые стандарты бухгалтерского и бюджетного учета, а также насущная потребность в эффективном управлении государственными финансами обусловили потребность в централизации ведения бухгалтерского учета, составления отчетности и на региональном уровне. Поэтому Правительство Республики Мордовия вышло с соответствующей инициативой развития проекта в рамках региона.
В апреле 2019 года Мордовия обратилась к нам с предложением передать Управлению Федерального казначейства по региону (далее — Управление) полномочия республиканских государственных органов исполнительной власти и государственных учреждений по начислению выплат по оплате труда, иных выплат и связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы РФ и их перечислению; ведению бюджетного учета, в том числе составлению бюджетной отчетности, иной обязательной отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, и обеспечению ее представления в соответствующие государственные органы.
Правовая основа
Подсистемы «Электронного бюджета» рекомендовано использовать органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления для реализации бюджетных правоотношений в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2015 года № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами „Электронный бюджет“».
Имеющийся позитивный опыт взаимодействия Правительства Республики Мордовия и УФК в рамках Соглашения об осуществлении отдельных функций по исполнению республиканского бюджета при его полном кассовом обслуживании позволил положительно оценить перспективы совместной работы по централизации бухгалтерского учета республиканских органов исполнительной власти и учреждений на базе Управления. Заинтересованность в создании нового действенного инструмента управления региональными финансами была продиктована понятным стремлением руководства республики к повышению эффективности расходов республиканского бюджета. Поэтому Управление, оценив имеющиеся трудовые, организационные и технологические ресурсы, приступило к реализации инициативы. Был проведен ряд встреч и выездных совещаний для обсуждения широкого спектра вопросов, связанных с предстоящими мероприятиями.
Министерство финансов РФ поддержало предложение Правительства Мордовии, и после предварительных обсуждений способов его практического воплощения было принято решение о централизации учетных функций органов государственной власти республики с использованием сервисов «Электронного бюджета», предоставляемых Федеральным казначейством. Фундаментом для всей последующей работы стала дорожная карта по взаимодействию в части реализации бюджетных правоотношений с использованием сервисных подсистем «Электронного бюджета». Документ подписан 19 октября 2019 года в Саранске в ходе рабочей встречи руководителя Федерального казначейства и главы Республики Мордовия. Таким образом, было положено начало первому пилотному проекту Федерального казначейства по переводу региональных органов власти и учреждений на ведение бюджетного учета в «Электронном бюджете».
Выбор данной системы определен следующими ее возможностями:
- объединение процессов планирования и исполнения бюджета (расходования средств);
- автоматизация всех видов учета и отчетности (обработка информации в режиме реального времени средствами самой системы);
- применение единых реестров и классификаторов.
Приказом Федерального казначейства и распоряжением главы Республики Мордовия утверждены рабочие группы по вопросам реализации комплекса мероприятий, направленных на обеспечение единства организации бюджетного учета и формирования отчетности, начисления и выплаты заработной платы в исполнительных органах государственной власти и государственных учреждениях республики. В рамках данной активности согласован план по переходу пилотных органов исполнительной власти и госучреждений на использование подсистем «Электронного бюджета».
Выбор субъектов учета для опытного этапа проекта обусловлен необходимостью проиграть в ходе апробации все вероятные пути развития событий и проведения большинства видов операций различного отраслевого содержания. Здесь важно учесть и разнообразие социальных выплат и выплат, связанных с оплатой труда. Целесообразно участие в проекте субъектов учета, являющихся и администраторами доходов бюджета, и получателями бюджетных средств, имеющих развернутую сеть подведомственных учреждений и при этом активно вовлеченных в межбюджетные отношения.
В кратчайшие сроки сотрудники Федерального казначейства, Управления, пилотные органы власти и учреждения провели внушительную работу по передаче данных из информационных систем бухгалтерского учета, кадрового учета и начисления заработной платы учреждений в централизованную систему бюджетного учета, предоставляемую Федеральным казначейством, которая размещена в Центре обработки данных Министерства финансов РФ. Для пользователей пилотных госорганов и учреждений были организованы дистанционные обучающие курсы по работе с подсистемами «Электронного бюджета», предназначенными для ведения бюджетного учета:
- расчет заработной платы;
- ведение бухгалтерского учета;
- кадровый учет.
(Видеоролики курсов размещены на портале электронного обучения Федерального казначейства и доступны в том числе для незарегистрированных пользователей.) Был проведен анализ особенностей бюджетного (бухгалтерского) учета и типовых операций участников пилота, изучены возможности интегрирования региональных нормативных правовых актов, регламентирующих оплату труда, в систему единых федеральных стандартов.
Проблемы и их решения
С 1 июня 2020 года пилоты приступили к полноценной работе в «Электронном бюджете». В течение месяца субъектам учета надлежало не только осуществить сверку данных, миграция которых предварительно произведена из используемых ими ранее бухгалтерских информационных систем в «Электронный бюджет», но и вести учет одновременно в двух программных продуктах. То, что для стороннего человека внешне выглядит простейшей операцией, на деле зачастую оказывается трудновыполнимой задачей в силу разного рода объективных и субъективных причин. К тому же в переходный период нагрузка субъектов учета значительно увеличилась, а это в свою очередь потребовало немалых усилий для эффективного исполнения их полномочий.
Совещание по вопросам централизации учета
Подводные камни возникали как вследствие ожидаемых внутренних сложностей, так и по внешним непредвиденным причинам. Помимо прочего, активная фаза пилотного проекта совпала со временем введения временных ограничений из-за коронавирусной инфекции. Трем пилотируемым учреждениям следовало незамедлительно осуществлять доведение бюджетных данных и кассовые расходы в целях перечисления социальных выплат, выделенных в рамках борьбы с пандемией.
Проблемы пилотирования вместе с тем заключались и в отсутствии нормативного регулирования. Речь идет о том, что полномочиями по ведению бухгалтерского учета органов исполнительной власти субъектов РФ (их подведомственных казенных учреждений) Казначейство России на начальном этапе не было наделено. Все это потребовало изменения существующего законодательства.
Первые шаги осуществлялись в рамках дорожной карты в условиях, когда механизм разделения правовой ответственности еще не был разработан. В таких обстоятельствах непосредственным регулятором процесса, по сути, является сам процесс. Основными опорными точками, естественно, становились нормы и правила, установленные для организации учетных функций в федеральных органах исполнительной власти. Однако реализованная на федеральном уровне модель централизации, параметры которой определены пунктом 6 статьи 264.1 Бюджетного кодекса, не содержит правовой конструкции запущенного нами проекта. В этой связи в феврале 2021 года глава Республики Мордовия обратился в Минфин России с предложением рассмотреть модель наделения органов Федерального казначейства соответствующими полномочиями в отношении государственных органов и казенных учреждений субъектов РФ.
Федеральный закон от 1 июля 2021 года № 244‑ФЗ, которым внесены изменения в Бюджетный кодекс, дополнил пункт 6 статьи 242.1 БК РФ еще одним абзацем. В соответствии с новой нормой по решению Правительства РФ на основании обращения высшего органа исполнительной власти субъекта РФ (местной администрации) полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ (органов местной администрации), их территориальных органов, подведомственных казенных учреждений по начислению физическим лицам выплат по оплате труда и иных выплат, а также связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы РФ и их перечислению, по ведению бюджетного учета, включая составление и представление бюджетной отчетности, консолидированной отчетности бюджетных и автономных учреждений, иной обязательной отчетности, формируемой на основании данных бюджетного учета, по обеспечению представления такой отчетности в соответствующие государственные (муниципальные) органы могут быть переданы в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством РФ, Федеральному казначейству. Указанная норма вступила в законную силу с 1 января 2022 года. Тем самым создана правовая основа для развития реализуемого проекта.
При этом местная специфика неизбежно создает собственные потребности региона. Детальная проработка условий соглашения о передаче территориальному органу Федерального казначейства непосредственно полномочий госорганов и госучреждений субъекта РФ — одна из основных задач следующего этапа развития пилота.
Решение вопроса нормативного урегулирования централизации учетных функций стало возможным в результате удачного завершения опытного этапа технологической централизации функций органов государственной власти и учреждений республики по ведению бюджетного (бухгалтерского) учета в «Электронном бюджете». Применительно к пилотам проекта технологическая централизация означает полный переход на ведение бюджетного (бухгалтерского) учета и формирование отчетности в «Электронном бюджете», который субъекты учета осуществили с 1 июля 2020 года согласно соответствующему постановлению Правительства Республики Мордовия, предварительно заключив с Федеральным казначейством соглашения об организации работ по такому переходу.
Детальная проработка условий соглашения о передаче территориальному органу Федерального казначейства непосредственно полномочий госорганов и госучреждений субъекта РФ — одна из основных задач следующего этапа развития пилота.
С 1 июля 2021 года ведение учета и формирование отчетности осуществляются не на типовой платформе, а в отдельном сегменте информационной системы, необходимость выделения которого обусловлена нюансами регионального законодательства (различные местные надбавки, льготы, налоги, сборы и т. п.). Это важный шаг в реализации дорожной карты. Началась непосредственная отработка базового продукта, на основе которого будет строиться бюджетный учет с отражением всей специфики региональных субъектов учета.
Сложный год
Но все ли так просто? Конечно, нет. Пилоты почти год использовали типовой сервис ведения бюджетного учета «Электронного бюджета» — знакомились с функционалом, погружались в работу, сталкивались с отвлекающими нетиповыми ошибками, исправляли их и снова погружались в работу. Управление при поддержке Федерального казначейства всячески способствовало в устранении и минимизации подобных пауз в технологическом процессе.
В течение года сотрудники пилотных учреждений совместно с сотрудниками отделов централизованной бухгалтерии и информационных систем провели следующие масштабные работы:
тестовую миграцию из типового облачного решения в целевой ландшафт «Электронного бюджета»;
тестирование отдельных интеграционных механизмов «Электронного бюджета»;
проведение операционных дней после тестовой миграции;
устранение выявленных несоответствий в части некорректного и неполного ведения учета в типовом облачном решении пилотными учреждениями.
В июле 2021 года совместными силами мы завершили:
закрытие шестимесячного периода ведения бухучета и составления отчетности, начисления и выплаты заработной платы пилотных учреждений;
рабочую миграцию из типового облачного решения в целевой ландшафт «Электронного бюджета»;
выверку мигрированных данных, неоднократную выверку при выявленных ошибках миграции.
Итоги
1. Объективным итогом работы любой бухгалтерии является сдача отчетности. В нашем случае в соответствии с Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации были корректно сформированы все отчеты (помесячно, поквартально нарастающим итогом). Своевременно и в полном объеме была сдана отчетность в Фонд социального страхования и Инспекцию Федеральной налоговой службы за девять месяцев 2021 года и годовая.
2. В сроки, установленные для формирования и представления соответствующих форм статистического наблюдения в электронном виде, были сформированы и представлены формы статистической отчетности, содержащие данные, отраженные в бюджетном учете.
3. В процессе работы выстроена схема взаимодействия с кадровыми службами субъектов централизованного учета. Ответственным лицам кадровых служб субъектов централизованного учета, то есть сотрудникам пилотов предоставлены полномочия на выполнение определенных функций по обработке информации в системе «Электронного бюджета». Оформление служебных командировок теперь осуществляется с использованием сервиса «Управление командированием» «Электронного бюджета».
Таким образом, несмотря на все трудности, поставленные задачи были выполнены качественно и с опережением сроков. Сейчас уже можно констатировать, что пройденные этапы были успешно реализованы благодаря слаженной работе и огромному упорству в достижении поставленных целей со стороны участников проекта.
Достигнутые результаты заложили основу для дальнейших шагов по развитию пилотного проекта. И впереди еще огромный объем работ в рамках промышленной эксплуатации предоставленных сервисов. Учреждения ближе знакомятся с возможностями функционала. А Казначейство России, в свою очередь, всегда открыто для предложений и готово развивать региональный сегмент ГИИС «Электронный бюджет». Поэтому расслабляться мы не можем — времени нет. Наша стратегическая цель — подключение к проекту новых участников.
После миграции внимательно отрабатывался процесс осуществления операций на отдельных участках учета, отражающих специфику деятельности каждой организации для дальнейшего внесения изменений в график документооборота.
Таким образом, тестовая работа одновременно в двух программных продуктах и следующая за этим квартальная и полугодовая отчетности расставили все точки над «i» в вопросе результативности работы в государственной информационной системе. Проведенные мероприятия обеспечили безусловный переход на использование сервисов «Электронного бюджета» и позволили полностью отказаться от собственных бухгалтерских информационных систем.
