Минфин России начинает ревизию

В НИФИ Минфина России прошел Всероссийский семинар «Управление общественными финансами. Новые вызовы и практика». Представители Министерства финансов РФ рассказали руководителям региональных финансовых органов о том, какова ситуация с исполнением бюджета, о принятых новациях в бюджетной сфере, о дальнейших планах развития госфинансов, программного управления.

Выступление заместителя министра финансов России А. М. Лаврова было посвящено новациям бюджетного и закупочного законодательства. В первую очередь он напомнил, что в текущем году федеральный бюджет будет внесен в Государственную думу на 15 дней раньше, чем в прошлом, то есть не 1 октября, а 15 сентября. Соответственно, все субъекты РФ увидят нужную им информацию также на 15 дней раньше. В связи с этим Лавров выразил надежду, что субъекты РФ уже приготовились к такому формату работы и предусмотрели все необходимые изменения, с тем чтобы до муниципалитетов довести все необходимые для формирования бюджетов данные как минимум на две недели раньше. Как отметил спикер, все это сделано для того, чтобы на всех уровнях бюджетной системы оставалось больше времени для подготовки к исполнению бюджета следующего года.

Говоря о составлении главного финансового документа страны, Лавров подчеркнул, что никаких изменений в план подготовки проекта федерального бюджета на данный момент не вносили и вносить не планируется. «С высокой долей вероятности можно говорить о том, что все особенности, введенные на текущей год, будут продлены, — отметил спикер. — Скорее всего, и в предстоящий год бюджет будет исполняться в особых условиях, которые потребуют гибкости на всех уровнях. Поэтому те нормы, которые мы приняли в прошлом году, вероятно, будут работать и далее».

Чтобы правовое поле не было зыбким

Поскольку многие законопроекты вносили, что называется, с колес, финансовое ведомство планирует тщательно проанализировать все нововведения на предмет их актуальности и востребованности. «Мы будем смотреть: возможно, какие-то нормы избыточные и ими никто не пользуется, — прокомментировал Лавров. — Нам важно это знать, чтобы не загромождать бюджетное законодательство лишними исключениями, поскольку они делают правовое поле зыбким. Мы считаем, что чем меньше исключений, тем лучше, поэтому если какое-то нововведение не востребовано, то лучше не продлять его действие».

О каких нововведениях говорил замминистра? В первую очередь о тех, которые предусмотрены Федеральным законом от 9 марта 2022 года № 53‑ФЗ. Как подчеркнул спикер, данный закон временно снял практически все ограничения по корректировке сводной бюджетной росписи (СБР). Предусмотрена возможность перераспределять в 2022 году через СБР бюджетные ассигнования для финансирования мероприятий по снижению рисков при изменении геополитической и экономической ситуации и на иные цели, определенные высшим исполнительным органом власти субъекта РФ (местной администрацией). В текущем году есть возможность перераспределять бюджетные средства между видами источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ (местного бюджета). Эта мера также носит временный характер.

На постоянной основе предусмотрена возможность для недотационных субъектов РФ с высокой долговой устойчивостью привлекать для финансирования дефицита остатки средств, складывающиеся на начало года на казначейских счетах бюджетных и автономных учреждений и отдельных получателей средств из бюджета (например, региональные фонды поддержки реформирования ЖКХ) с их обязательным восстановлением в очередном финансовом году (статья 95 БК РФ). По словам Лаврова, ведомство планирует более серьезно и детально поработать с остатками бюджетных и автономных учреждений. В эту работу будут вовлечены и регионы. «Минфин в ближайшие месяцы обратится к субъектам РФ с предложением стать участниками пилотного проекта по изучению данной проблемы», — рассказал замминистра.

Смягчение казначейского сопровождения

Еще одна, более фундаментальная порция новаций, требующая обсуждения, содержится в Федеральном законе от 28 мая 2022 года № 146‑ФЗ. Речь идет о казначейском сопровождении. Как заметил Лавров, этот механизм полностью себя оправдывает. С его внедрением перестали возникать неприятные ситуации и с авансами. Однако в финансовом ведомстве начали задумываться, а не слишком ли оно усложнено? Особенно в текущих условиях, когда бизнесу надо оперативно реагировать на вызовы, перестраивать логические цепочки и т. д.

«В текущем году мы проводим полномасштабный эксперимент — ввели более мягкий режим, — рассказал спикер. — Предусмотрели возможность при казначейском сопровождении деньги перечислять на расчетный счет юридического лица, открытый в кредитной организации (без промежуточного открытия счета в органе Федерального казначейства)». Сразу на счет юрлица можно направить средства за фактически поставленные товары, авансовые платежи по контрактам (договорам) на поставку стройматериалов и оборудования, включенного в смету строительства, и средства за фактически выполненные работы (оказанные услуги) по контрактам (договорам), заключенным в рамках исполнения госконтрактов, договоров (соглашений), предметом которых является строительство.

Следующий вопрос, рассмотренный спикером: какова должна быть сумма контракта, чтобы он попал на казначейское сопровождение? На федеральном уровне определено, что казначейскому сопровождению подлежат только крупные и сложные контракты. А вот регионам в текущем году временно предоставлена возможность самостоятельно определять, какие контракты на сумму менее 50 миллионов рублей подлежат казначейскому сопровождению. Конечно же, с согласованием Федерального казначейства, если оно будет сопровождать контракт.

По мнению Лаврова, в данном вопросе главной мотивацией региональных властей должно быть не желание поставить все контракты на казначейское сопровождение, а желание и возможность увеличивать аванс. Напомним, что если контракт не находится на казначейском сопровождении, то при увеличении аванса требуется и увеличение обеспечения, а это, конечно же, будет стоить денег.

Сделано послабление и для планирования госдолга. В состав государственного долга субъектов РФ (муниципального долга) обязательства по гарантиям будут включаться не в сумме предела ответственности гаранта, а в сумме фактически имеющихся у принципала обязательств, обеспеченных гарантией. Такой подход применяется в отношении государственных гарантий РФ на федеральном уровне. То есть пока под гарантию не заключены кредитные договоры, одномоментно включать ее в состав долга не надо. Лавров предложил регионам провести инвентаризацию и все просчитать. Конечно, для субъектов РФ и муниципалитетов, не достигших ограничений по государственному долгу, нововведение не является существенным, хотя благодаря такой ревизии можно увеличить заимствования. Данная норма позволила унифицировать регулирование данного вопроса для всех уровней бюджетов бюджетной системы и сократить объем государственного долга субъектов РФ (муниципального долга).

Что касается сферы закупок, то Лавров подчеркнул, что, к счастью, в прошлом году были приняты комплексные поправки (Закон № 360‑ФЗ), которые на 90% устранили вопросы, связанные с закупками. Тем не менее ряд антикризисных мер пришлось предусмотреть, а именно в сфере закупок лекарств и медицинских изделий. По сути, для медучреждений предусмотрен специальный льготный режим — закупка у единственного поставщика. Сегодня, по словам замминистра, самое главное, чтобы в больницах не было никаких сбоев.

Ревизия Закона № 83‑ФЗ

С момента принятия Федерального закона № 83‑ФЗ, создавшего новую систему координат в бюджетной сфере, прошло 12 лет. Данный срок — веский повод проанализировать, а что же в итоге получилось? Практика наработана широкая, по данным Казначейства России, в целом создано 260 тысяч бюджетных, автономных и казенных учреждений. Однако, по мнению М. М. Котюкова, заместителя министра финансов РФ, есть ощущения, что местами эта практика отошла от тех задач, которые ставило министерство 12 лет назад.

«Министр финансов поручил проанализировать имеющийся опыт и на основе полученных результатов подготовить набор решений, предложений, в первую очередь для федерального уровня, — рассказал Котюков. — Все, что мы сможем сформулировать на федеральном уровне, далее будет транслироваться в регионы». В настоящее время при Министерстве финансов сформирована рабочая группа, которая изучит ситуацию. Предполагается изучить три блока вопросов.

Первый блок: чем вообще занимаются созданные учреждения? Есть ли нормативно-правовые основания для формирования им государственных заданий? Если учреждение не имеет госзадания, то эксперты будут изучать, а какие, собственно, задачи оно призвано решать и насколько вообще оно нужно? Замминистра сразу предупредил, что практика предоставления нецелевых субсидий учреждениям, у которых нет государственного задания, будет прекращаться.

На федеральном уровне уже в этом году запланировано исключить возможность предоставления госучреждениям средств при отсутствии государственного задания. «Нет нормативных правовых актов, позволяющих сформировать госзадание, нет и целевых средств из бюджета и ничего другого. Мы сегодня имеем достаточно большой перечень федеральных учреждений, которые живут без госзаданий, — отметил спикер. — Живут неплохо, при этом неизвестно, какие государственные задачи решают, поэтому мы планируем устранить данную развилку уже при формировании федерального бюджета на 2023–2025 годы».

Также, по мнению Котюкова, необходимо разработать набор критериев, которыми можно руководствоваться при принятии решения о выборе типа создаваемого учреждения и при изменении существующего.

Во второй блок включены вопросы, связанные с результатами финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Федеральное казначейство сигнализирует о нарастании кредиторской задолженности. «Мы выяснили, что эта проблема в первую очередь касается регионального и муниципального уровней, — отметил спикер. — Мы должны инвентаризировать все необходимые решения в регионах, нам нужно вместе с вами разобраться, точно ли это так и какие оперативные меры мы сможем принять для закрытия вопроса».

Третий блок составят вопросы, касающиеся имущественных отношений. В планах Минфина России все, что связано с арендой госимущества, максимально оцифровать. Также министерство будет предлагать отказаться от рыночной оценки имущества. «Сейчас завершается процесс формирования кадастровой стоимости всех объектов федерального имущества. Будем предлагать считать аренду от кадастровой стоимости, — рассказал замминистра. — В случае если по каким-то причинам кадастровая стоимость выше рыночной, то есть механизм ее корректировки».

Также будет прорабатываться возможность для учреждения отказаться от имущества, которое ему не нужно. По словам спикера, на федеральном уровне сегодня сделать это невозможно. «Мы с Росимуществом занимаем единую позицию: не задача учреждения продавать имущество, его задача управлять им эффективно и ответственно. Но если имущество не нужно, то учреждение должно иметь возможность по очень простой процедуре вернуть его в казну. Далее орган, ответственный за управление госимуществом, должен принимать решение: либо перезакреплять имущество за другим учреждением, либо выводить его на приватизацию, либо совершать какие-то иные действия», — пояснил Котюков.

Вопросы, взятые на карандаш

Есть еще ряд задач, которые, как выразился замминистра, взяты на карандаш, но не проработаны детально. Первая из них касается портала bus.gov.ru, на котором должны быть размещены все данные о деятельности учреждений. «Этот портал должен стать живым, то есть интересным для граждан, для тех, кто пользуется услугами тех или иных учреждений, — считает заместитель министра. — Сегодня портал не выдерживает никакой критики. Здесь размещено огромное количество информации, которая нужна только для управленческих нужд государства, но никак не для пользователей». Также министерство рассматривает портал в том числе как инструмент получения обратной связи и независимой оценки качества работы учреждений, поэтому, по мнению спикера, необходимо предусмотреть возможность обратной связи.

Следующий вопрос, который необходимо проработать, — бухгалтерский учет. Декларация учреждениям в некотором смысле свободы в обмен на принятие обязательств вылилась в то, что сегодня необходимо вести около семи уровней учета. Отдельный учет госзадания, отдельный учет целевых средств, отдельно внебюджетных и много чего еще. По мнению Котюкова, это не здорово. Поэтому в контуре работы министерства вопрос также будет прорабатываться.

Отдельная тема — внебюджетные средства. «У нас распространена практика, когда наличие небольшого объема внебюджетных средств приводит к созданию бюджетного учреждения, — пояснил спикер. — По существу же, эти средства не являются определяющими его деятельность, и учреждение живет как казенное». В связи с этим прорабатывается вариант упрощенного порядка перевода внебюджетных доходов в лимит для казенных учреждений. Совершенно отдельная история — автономные учреждения. Как отметил замминистра, изначально они затевались как институт, позволяющий отточить принципы корпоративного управления в госсекторе, но пока этого практически не получилось. В этой связи данная тема также подвергнется соответствующему анализу.

С надеждой на позитив

О том, как складывалась ситуация с исполнением бюджета в субъектах РФ на начало июня, рассказала Л. А. Ерошкина, директор Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ. По ее словам, ситуация достаточно оптимистичная. Исполнение бюджетов субъектов РФ по доходам в текущем году явно превышает показатели аналогично периода (январь — май) прошлого года.

Налоговые и неналоговые доходы показывают рост на 29% к соответствующему периоду прошлого года (январь — май). Ерошкина заметила, что финансисты регионов и муниципальных образований сейчас очень сдержанно относятся к принятию дополнительных расходных обязательств на текущий год. По мнению спикера, это совершенно правильная политика. Есть данные, что ряд плательщиков налог на прибыль выплатили авансовым платежом, соответственно, доходов от них больше не будет. Это данность, которую нужно принимать ко вниманию.

Ерошкина также назвала цифры, которые министерство прогнозирует по итогам текущего года. «Если сейчас налоговый и неналоговый прирост составляет 29 процентов к показателям 2021 года, то по итогам текущего года с учетом инерции поступления доходов прирост ожидаем на 12 процентов к уровню прошлого года, — привела цифры спикер. — Это все равно выше принятых в бюджете показателей». Налог на прибыль сейчас показывает рост на 52%, по итогам года ожидается рост на 24%, НДФЛ чуть скромнее — сейчас 13% и по итогам года — 9%. Что касается расходов, то в целом по году Минфин России ожидает 10% роста к уровню прошлого года.

Министерство финансов еженедельно мониторит исполнение бюджетов субъектов РФ. На особом контроле у министерства бюджеты тех регионов, в экономике которых преобладает автомобилестроение. Эти регионы уже сейчас испытывают напряжение и прогнозируют снижение доходов. В позитивной зоне, по словам Ерошкиной, находятся регионы сельскохозяйственной и туристической направленностей.

Госдолг: структура изменилась

Ерошкина также затронула ситуацию с государственным долгом (рисунок 1). Позитив очевиден. Благодаря политике, которую проводит Правительство РФ, Минфин России, финансовые органы регионов, структура госдолга за последние годы значительно изменилась. «Если мы возьмем 2017, 2018, 2019 годы, то увидим, что в структуре госдолга почти половина — рыночные обязательства, — отметила Ерошкина. — Такая структура была достаточно сложной для ряда регионов. Замещение рыночных заимствований бюджетными кредитами из федерального бюджета кардинально изменило ситуацию. На 1 мая, по нашим данным, рыночный госдолг составляет 40 процентов, притом что мы только приступили к предоставлению бюджетных кредитов на замещение коммерческого долга в текущем году». Субъектам РФ на замещение рыночных заимствований в 2022 году будет предоставлено 420 миллиардов рублей, в 2021 году эта сумма составляла 335 миллиардов рублей.

Рисунок 1. Исполнение государственного долга субъектов РФ в 2013–2021 гг. и на 1 мая 2022 г.

Уровень государственного долга в целом по субъектам РФ составляет 22% к объему налоговых и неналоговых доходов. В одном регионе — Республика Мордовия — объем госдолга превышает годовой налоговый и неналоговый доход. Еще недавно таких субъектов РФ было больше.

Качество управления финансами

В связи с пандемией, геополитической обстановкой для субъектов РФ сняты некоторые ограничения в плане ведения бюджетного процесса. «Мы дали руководителям регионов достаточно широкие права в части принятия, управления бюджетами. — отметила Ерошкина. — Например, внесение изменений в сводную бюджетную роспись, управление остатками». По мнению спикера, это хорошая мера, но в ряде регионов при планировании бюджета акцент сделан на капитальных вложениях, а расходы на заработную плату и меры социальной поддержки не заложены. Директор департамента пообещала, что при такой ситуации нормативное регулирование данного вопроса будет ужесточаться.

Рисунок 3. Динамика изменения объемов межбюджетных трансфертов с 2010 по 2024 г., млрд руб.

Также она считает, что существующая геополитическая ситуация не отменяет обязательства финансового органа качественно планировать свои бюджеты. Минфин России по-прежнему оценивает качество управления общественными финансами, вводит новые показатели и т. д. Министерство держит на контроле и вопрос исполнения соглашений. Так, по итогам прошлого года пятая часть регионов не выполнила соглашения с Минфином России. «Мне очень печально говорить о факте неисполнения соглашений, мы будем обсуждать и анализировать, почему это произошло, и, соответственно, решать, что делать дальше», — подчеркнула спикер. Задачи, поставленные перед органами государственной власти субъектов РФ показаны на рисунке 2.

В связи с повышением с 1 июня МРОТ на 10%, введением новых мер социальной поддержки в части выплаты детям у регионов возникли новые расходные обязательства. «Мы просчитываем все риски и резервируем в бюджете текущего года некий объем средств для оказания поддержки субъектам РФ в связи с повышением МРОТ», — сообщила Ерошкина. Иными словами, есть надежда, что регионы не останутся один на один со своими финансовыми проблемами. Что касается динамики изменения объемов межбюджетных трансфертов с 2010 по 2024 год, то она показана на рисунке 3. Основные моменты процесса совершенствования межбюджетных отношений на федеральном уровне при предоставлении и распределении отдельных видов субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и иных межбюджетных трансфертов приведены на рисунке 4.

Рисунок 4. Совершенствование межбюджетных отношений на федеральном уровне при предоставлении и распределении отдельных видов субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и иных межбюджетных трансфертов

Субсидии:

Иные межбюджетные трансферты:

О. В. ИЗУТОВА