В настоящее время в нашей стране существенно меняются подходы к управлению общественными финансами, вводятся проектные принципы (национальные проекты), методы доказательственной политики при обосновании управленческих решений. Это предъявляет новые требования к качеству информации, представляемой контрольными органами по результатам осуществления государственного контроля как регуляторам (министерствам и ведомствам), отвечающим за отдельные направления развития страны, так и Правительству РФ.
Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства, заведующий кафедрой «Финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ
К внутреннему государственному финансовому контролю, полномочие по осуществлению которого на федеральном уровне закреплено за Федеральным казначейством[1], сегодня предъявляют новые требования. При этом в задачи ФК должна входить не только проверка соблюдения требований бюджетного законодательства и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, но и оценка эффективности использования федеральных и иных ресурсов, а также рисков и результатов достижения целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации.
Решить указанные задачи путем проведения контрольных мероприятий в форме проверок, ревизий и обследований[2] затруднительно. С помощью этих методов в основном реализуются полномочия по контролю за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. При этом целью является не оценка получаемого социально-экономического эффекта от использования федеральных и иных ресурсов, а фиксация соответствия/несоответствия совершенных финансовых операций обязательным требованиям в части их планирования, осуществления, а также составления бухгалтерской (бюджетной и иной) отчетности по итогам.
Таким образом, в настоящее время внутренний государственный финансовый контроль направлен на выявление нарушений, а не на их предупреждение, предотвращение. Являясь постконтролем, он не всегда способен предоставлять регуляторам (профильным министерствам и ведомствам), отвечающим за отдельные направления развития, необходимую информацию, позволяющую последним оперативно реагировать на риски в финансово-бюджетной сфере и, соответственно, принимать взвешенные и своевременные управленческие решения в ходе планирования и исполнения бюджета, реализации государственных программ и национальных проектов.
Различие понятий
Необходимо отметить, что понятия «социально-экономический эффект» и «результат» (показатели результативности), предусмотренные документами — основаниями для предоставления федеральных и иных ресурсов, различаются. Так, при формальном достижении показателей результативности не всегда достигается запланированный социально-экономический эффект. Если результат — это показатель, предусмотренный документами планирования и соглашениями, то эффект — это социально-экономические изменения жизнедеятельности граждан, организаций в нужном государству направлении.
Для повышения эффективности ВГФК необходимо дополнить имеющиеся методы осуществления внутреннего государственного финансового контроля новым методом — экспертно-аналитическим мероприятием.
Например, соглашениями и программами предусмотрено строительство n-ого количества детских садов. Это результат. А эффект — повышение обеспеченности населения детскими дошкольными учреждениями до необходимого уровня, который может быть и не достигнут даже при формальном выполнении показателей результативности. Например, по причине строительства детских садов не в тех местах, необеспеченности их инвентарем или персоналом и других препятствий. Складывается ситуация, что средства тратятся результативно, а положительного социально-экономического эффекта не дают или дают, но в ограниченном объеме, не в максимальном. Более того, иногда изменения в регулируемой сфере не связаны с принимаемыми мерами государственной политики, в силу чего в ходе контрольной деятельности необходимо оценить реальный вклад или степень влияния мер государственной политики на изменение контролируемой среды. Поэтому именно оценка степени достижения заданного социально-экономического эффекта от использования ограниченных федеральных и иных ресурсов, зависимости социально-экономического эффекта от реализуемых мер государственной политики должна стать целью органов внутреннего государственного финансового контроля.
Эта цель будет достигаться путем предоставления органами контроля регулятору достоверной, своевременной и полной информации по следующим вопросам:
- качество правового регулирования контрольной среды (достаточность, непротиворечивость и т. д. правовых актов);
- выявление причин и последствий нарушений и недостатков;
- оценка оптимальности выбранных механизмов финансирования для достижения поставленных целей и задач (наличие организационных, кадровых, технологических препятствий);
- оценка ожидаемого социально-экономического эффекта от реализации мер государственной поддержки.
Методы внешнего контроля
Как можно заметить, большинство указанных вопросов не являются предметом исследования при проведении контрольных мероприятий. Следовательно, при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля методами, предусмотренными бюджетным законодательством, указанная выше цель достигнута быть не может. Вместе с тем у органов внешнего государственного финансового контроля для достижения указанной цели существует особая форма осуществления контрольной (аудиторской) деятельности — экспертно-аналитическая деятельность, осуществляемая в виде экспертно-аналитических мероприятий по актуальным проблемам финансовой системы Российской Федерации, формирования и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, а также посредством исследования причин и последствий нарушений и недостатков, выявленных по результатам проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий[3].
Анализ стандартов Счетной палаты[4] показывает, что при проведении экспертно-аналитических мероприятий в силу их организационных (нацеленность не на проверку, а на оценку контрольной среды), временных (допускается проведение мероприятия в течение одного, а иногда двух и трех лет с подготовкой промежуточных выводов) и методических (широкое использование методов доказательственной политики) особенностей контрольный орган способен выполнить следующие задачи:
- описать механизм, используемый для достижения социально-экономического эффекта, а также допущения и риски, влияющие на качество работы данного механизма;
- связать непосредственные действия государственных органов при реализации государственной политики с запланированным конечным результатом, ощутимым для ключевых благополучателей (проведение работы с целевой аудиторией);
- исследовать взаимодействия между различными типами результатов анализируемого государственного воздействия;
- вовлечь заинтересованные стороны в процесс прояснения механизмов, факторов влияния, рисков и особенностей контекста реализации государственной политики и др.
При проведении экспертно-аналитических мероприятий существуют условия для вовлечения в исследование и оценку контрольной среды всех заинтересованных сторон (регуляторов, получателей мер поддержки, научно-экспертное сообщество и других), поэтому применяются не только инструменты анализа и оценки, присущие контрольным мероприятиям, но и иные методы, что повышает полноту и надежность суждений контрольного органа.
Так, Счетная палата уже сейчас в ходе экспертно-аналитических мероприятий широко использует научные эксперименты, опросы целевой аудитории, экспертные мнения, консультации с заинтересованными сторонами, методы доказательственной политики. К последним можно отнести теорию изменений, методы сравнения потенциальных издержек и выгод, мультикритериальные методы (оценка мер с использованием критериев важности и предъявляемых требований к результату), ex-ante-оценку с применением микросимуляционного моделирования, модели общего равновесия. Указанное обусловлено тем, что эффективность меры государственной политики (государственной программы, национального проекта) не сводится лишь к соблюдению принципа эффективности. Эффективность меры государственной политики шире и, по нашему мнению, означает наиболее оптимальное соотношение объема федеральных и иных ресурсов, использованных для достижения заданного эффекта. В силу чего оценка эффективности — это процесс выявления упущенных возможностей, альтернатив. Именно поэтому контрольные органы должны внедрять в практику осуществления экспертно-аналитической деятельности методы доказательственной политики, позволяющие выполнить оценку эффективности в указанном виде.
Необходим новый метод
Таким образом, в целях повышения эффективности ВГФК и ориентации органов внутреннего государственного финансового контроля на предоставление регуляторам оценки состояния контрольной среды, степени достижения заданного социально-экономического эффекта, содержащей информацию о рисках и рекомендациях по их минимизации, необходимо дополнить существующие методы осуществления внутреннего государственного финансового контроля новым методом — экспертно-аналитическим мероприятием. При этом порядок осуществления ВГФК в виде экспертно-аналитических мероприятий целесообразно регламентировать аналогично порядку проведения экспертно-аналитических мероприятий, предусмотренному СГА 102 «Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий», утвержденным постановлением Коллегии Счетной палаты от 20 октября 2017 года № 12ПК.
Cовещание по вопросу выработки единых подходов к составу информации о результатах контрольной деятельностиВместе с тем в век цифровизации, появления в сфере государственного управления больших данных и технологий искусственного интеллекта внедрение нового метода является только первым шагом к повышению эффективности контрольной деятельности. Вторым шагом должна стать новая комплексная форма взаимодействия с подконтрольной средой — финансово-бюджетный контроллинг, условием для внедрения которого является цифровизация государственного управления.
Финансово-бюджетный контроллинг должен кардинально изменить форму осуществления контрольных мероприятий, создав условия для эволюции государственного финансового контроля от «посмертного», направленного на выявление нарушений, на «предупредительный» контроль. Предметом финансово-бюджетного контроллинга должно стать не только осуществление в новой форме уже имеющихся полномочий, но и оценка предстоящих действий объекта контроля, регулирование правил его финансово-хозяйственного поведения при непосредственном с ним взаимодействии.
Одним из ключевых условий для осуществления финансово-бюджетного контроллинга является цифровизация системы планирования, использования бюджетных средств и представления бюджетной отчетности, поэтому процесс внедрения финансово-бюджетного контроллинга будет происходить постепенно. В настоящее время созданы условия осуществления камерального контроля за большинством закупок, а также автоматического мониторинга соблюдения участниками закупок регламента размещения информации, порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта и иных требований законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок. Это стало возможным благодаря высокой цифровизации контрактной системы на всех стадиях осуществления закупки и приемлемому качеству данных, находящихся в единой информационной системе в сфере закупок. При этом иные виды расходов публично-правовых образований (субсидии, субвенции, дотации, гранты, бюджетные инвестиции) цифровизированы в меньшей степени, что обуславливает низкий уровень развитости автоматизированных инструментов анализа эффективности, не позволяющий осуществлять оперативный мониторинг ключевых показателей эффективности онлайн.
В целях повышения цифровизации указанных видов расходов публично-правовых образований Министерство финансов РФ реализует ведомственный проект «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений». В его рамках предполагается создание единой цифровой среды, позволяющей провести полное и оперативное измерение финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля с целью выработки и реализации управленческих решений, направленных на достижение наилучших (заданных) результатов деятельности объектов контроля с использованием наименьшего объема средств из бюджетов бюджетной системы РФ. К 2027 году должна быть создана система финансово-бюджетного контроллинга на базе единой цифровой платформы, с помощью которой можно будет оперативно реагировать на риски в финансово-бюджетной сфере. Соответственно, появится возможность принимать взвешенные и своевременные управленческие решения в ходе планирования и исполнения бюджета на основании данных отчетности государственных финансов и результатов деятельности органов внутреннего госфинконтроля, представляемых финансовым органам, объектам контроля в понятной и доступной форме. Таким образом, первичное закрепление за органами внутреннего государственного финансового контроля права на проведение экспертно-аналитических мероприятий, а также последующее внедрение новых цифровых методов финансово-бюджетного контроллинга будет способствовать лидерству России в мире по качеству управления общественными финансами во благо граждан.
[1] Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе».
[2] В соответствии со статьей 267.1 БК РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование.
[3] Статья 16 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41‑ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
[4] СГА 102 «Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Общие правила проведения экспертно-аналитических мероприятий», утвержденный постановлением Коллегии Счетной палаты от 20 октября 2017 года № 12ПК; СГА 104 «Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Аудит эффективности», утвержденный постановлением Коллегии Счетной палаты от 9 февраля 2021 года № 2ПК; СГА 105 «Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Стратегический аудит», утвержденный постановлением Коллегии Счетной палаты от 10 ноября 2020 года № 17ПК.
