По традиции в рамках проверки годового отчета Правительства РФ об исполнении федерального бюджета Счетная палата анализирует результаты реализации государственных программ. Отчет за 2021 год не стал исключением. Аудиторы оценили реализацию госпрограмм, применив новую методику оценки. О новациях этой методики журналу «Бюджет» рассказала директор Департамента исследований и методологии Счетной палаты РФ Дарья Александровна ЦЫПЛАКОВА.
— Дарья Александровна, при анализе результатов реализации государственных программ за 2021 год Счетная палата использовала новую методику оценки госпрограмм. Какие наработки положены в ее основу?
— Новая методика Счетной палаты учитывает передовые подходы к оценке программ и проектов, проблемы их формирования и реализации на текущем этапе, а также опыт различных организаций, высших органов аудита. Современные реалистичные подходы к оценке программ делают акцент на контексте, механизмах и конечных результатах. Для принятия управленческих решений необходимо понимать, что именно работает, в каких обстоятельствах и для кого, а не просто «достигнуты ли показатели».
В новой методике Счетная палата ввела двухуровневый принцип оценки госпрограмм. На первом уровне оцениваются все госпрограммы в рамках аудита исполнения федерального бюджета по новой методике. Здесь мы обращаем внимание на проблемы с показателями госпрограмм, обоснованность их плановых значений, несвоевременность получения фактических данных о результатах реализации и другие зоны риска. Счетная палата и ранее проводила такой анализ, но теперь есть систематизированный алгоритм оценки. На втором уровне должны оцениваться государственные программы «в зоне риска», при этом Счетная палата собирает больше данных и проводит более глубокий анализ — аудит эффективности, стратегический аудит госпрограмм, чтобы сформировать рекомендации о потенциальных корректировках механизмов госпрограмм.
— Что в этой методике является принципиальной новацией?
— Главная новация утвержденной методики — оценка не только реализации госпрограмм, но и качества реализованных госпрограмм в части того, на какие показатели они ориентированы. То есть оценивается наличие в госпрограмме показателей, характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты — это именно те показатели, которые говорят о качественном изменении ситуации для граждан, бизнеса, общества. Также проводится оценка возможности мониторинга госпрограмм во времени (например, этому препятствуют постоянные изменения состава показателей), оценка областей риска с точки зрения амбициозности плановых значений показателей.
Следующий момент — отсутствие каких-либо весовых коэффициентов при присвоении госпрограмме итоговой оценки. Мы ранее всегда дискутировали, в том числе и с коллегами из Минэкономразвития России, на предмет того, какие весовые коэффициенты применять при формировании итоговой оценки для кассового исполнения госпрограммы, для достижения показателей, для контрольных точек. Условные 0,05 или 0,1 для кассового исполнения? Мы ушли от этого, сделав блочную систему оценки.
Различные блоки оценки госпрограмм говорят о различных проблемах, рисках, болевых точках, то есть о том, над чем необходимо работать. Например, над системой показателей, их достижением и т. д. Результаты в этом случае более информативны, чем только итоговая сводная оценка госпрограммы.
При этом такую оценку не следует путать с оценкой эффективности госпрограмм. Сроки подготовки заключения Счетной палаты на отчет об исполнении федерального бюджета сжатые, поэтому данная оценка — это экспресс-оценка госпрограмм за отчетный год по ограниченному количеству блоков. Ее результаты лежат в основе риск-ориентированного стратегического аудита и аудита эффективности госпрограмм.
— Вы упомянули оценку госпрограмм со стороны Минэкономразвития России. В этой связи вопрос: в чем методика Счетной палаты отличается от методики Минэкономразвития и нужны ли две методики одновременно?
— Как раз в оценке качества госпрограмм. Минэкономразвития России, являясь государственным органом в составе Правительства РФ, утверждающего госпрограммы, качество уже утвержденных и реализуемых госпрограмм не оценивает. В этой связи актуальна позиция Счетной палаты как независимого высшего органа аудита.
— Какая часть в методике осталась неизменной? Что перешло из предыдущей?
— В методике сохранились подходы в части оценки реализации госпрограммы, соответствующие блоки — оценка кассового исполнения, оценка динамики дебиторской задолженности, оценка выполнения контрольных событий, а также оценка ввода в эксплуатацию объектов ФАИП. Также мы доработали часть, касающуюся достижения показателей, — анализируем теперь не только долю выполненных показателей, но и степень их достижения с учетом коэффициента точности прогноза. Это, кстати, единственный используемый в методике коэффициент. Но он обоснован, применяем его только для прогнозных данных по показателям на основе прогнозирования исполнителей прошлых лет.
— По результатам своих проверок Счетная палата не раз критиковала механизм госпрограмм. А какая картина получилась по итогам новой оценки? Что позволил выявить новый подход? Какие выводы сделаны?
— И по оценке Счетной палаты, и по оценке Минэкономразвития России более половины госпрограмм с точки зрения реализации получили высокую оценку или оценку выше среднего (и по кассовому исполнению, и по достижению показателей, и по другим параметрам реализации). Но проблемы госпрограмм, как уже говорили выше — не только и не столько в реализации, сколько в самих показателях. Они не всегда отражают реальные изменения в жизни граждан и деятельности организаций, хотя госпрограммы являются высокоуровневым отраслевым документом стратегического планирования.
Госпрограммы с низкой долей показателей, характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты, имеют высокую степень исполнения. В то же время хорошо сформулированную, качественно проработанную госпрограмму зачастую реализовывать гораздо сложнее, чем недостаточно проработанную
с большим количеством технических показателей.
По итогам оценки госпрограмм за 2021 год мы выявили много технических показателей, например, «количество актуализированных документов», «доля выполненных мероприятий», «доля произведенных расходов». Такие показатели могут иметь место, но не должны преобладать именно в госпрограмме. В целом мы отметили, что госпрограммы с низкой долей показателей, характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты, имеют высокую степень исполнения. При этом есть проблемы со своевременностью получения итоговых фактических данных по показателям, есть риски занижения их запланированных значений.
Оба аспекта госпрограмм — качество и реализацию — нужно оценивать комплексно. Зачастую хорошо сформулированную, качественно проработанную госпрограмму реализовывать гораздо сложнее (и, соответственно, получить высокую оценку), чем недостаточно проработанную госпрограмму с большим количеством технических показателей.
— Методика применялась впервые. По результатам работы с ней планируете ее дорабатывать?
— Да. Счетная палата планирует доработать методику, в том числе с учетом изменения методологии формирования госпрограмм в 2022 году. Мы уже обсудили методику с федеральными госорганами, получаем от них обратную связь. Планируем, что заложенные в методике принципы оценки позволят скорректировать как методологию формирования госпрограмм, так и непосредственно сами госпрограммы в лучшую сторону. Мы видим, что коллеги из правительства уже работают в направлении улучшения качества госпрограмм.
По мере повышения качества формирования госпрограмм более актуальной будет становиться инфраструктура оценки программ и проектов, позволяющая говорить о вкладе конкретных механизмов госпрограмм, примеры и стандарты таких оценок.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
