Теоретическое восприятие положений законодательства о контрактной системе приучает нас рассматривать муниципальные закупки как разновидность госзакупок, которые если и обладают своей спецификой, то лишь в незначительной степени. Однако не с точки зрения статей и процедур, а с точки зрения повседневной практики именно муниципальные закупки являются тем инструментом, от результатов применения которого действительно зависит качество жизни россиян.
Дмитрий Александрович Казанцев, руководитель Департамента правовой экспертизы B2B-Center, кандидат юридических наук
Зачем нам нужны муниципалитеты?
Для столичного обывателя муниципалитет — это некая прослойка между префектурой и ЖЭКом. Такое искажение восприятия обуславливается исключительно региональной спецификой. Ведь обе столицы Российской Федерации являются городами федерального значения, и органы региональной власти одновременно осуществляют городское управление. Однако жизнь не заканчивается ни за МКАД, ни за КАД Санкт-Петербурга. Большинство граждан проживают в регионах, для которых именно органы местного самоуправления являются подчас единственным инструментом обеспечения самых элементарных, но оттого особенно необходимых условий для жизни.
Именно муниципалитет содержит образовательные учреждения и обеспечивает подвоз детей из дальних сел и деревень до школ, строит поселковые дороги и обеспечивает их очистку от снега в долгие зимние месяцы. А если местное предприятие разрушает дороги тяжелой техникой, то именно муниципалитету предстоит и ремонт дороги, и диалог с нерадивым предпринимателем.
Если местная власть не выполнит хотя бы одну из задач, находящуюся в ее ведении, то граждане окажутся лишенными даже элементарных благ цивилизации (например, в случае с разрушением дороги) или по меньшей мере важной части этих благ. И именно от взаимодействия граждан с органами местного самоуправления зависит реальное качество жизни на местах. Не от региональной власти, до которой порой не так просто достучаться, а именно от местной.
В этих условиях муниципальные закупки становятся той инвестицией бюджетных средств, эффект от которой граждане ощущают в наибольшей степени. Иными словами, в рамках муниципальных закупок мы можем чаще всего наблюдать минимальную дистанцию между заказчиком как получателем бюджетных средств и гражданином как конечным пользователем публичных услуг.
Но не стоит думать, что муниципалитет — это лишь «аварийная служба», которую зовут на помощь тогда, когда случилась проблема. Местное самоуправление — это в первую очередь инструмент развития. Невозможно, да и прямо вредно согласовывать в Москве планы по модернизации местных производств или, например, по восстановлению памятников архитектуры. Кто, как не местные жители, подскажет лучшее место для пасеки и специфику локального рельефа при обустройстве водоотвода от дороги? И потому именно на работе местного самоуправления зиждется долгосрочная реализация инфраструктурного, производственного и туристического потенциала. Это приводит нас к мысли о необходимости известной автономии воли органов местного самоуправления и необходимой самостоятельности в принятии ими оперативных решений.
Сказанное не означает, что муниципалитеты нужно вывести из сферы действия национального законодательства — но в законодательстве при этом совершенно необходимо учитывать фундаментальную специфику местного самоуправления. Самоуправление отличается от региональной и тем более федеральной власти не просто масштабами. Государственная власть работает не просто «на ином уровне» — на нее возложены принципиально иные задачи. Это и вопросы общего правового поля, и вопросы безопасности и защиты граждан от криминала, и вопросы единства национальной финансовой системы, и вопросы обеспечения социальных гарантий. Решение государственных задач важно для создания условий устойчивого развития. Но вот воспользоваться этими условиями граждане смогут лишь тогда, когда к их услугам развитое и деятельное муниципальное управление.
Муниципальные закупки
Деятельность местного самоуправления не в последнюю очередь обеспечивается муниципальными закупками. Не только на государственном или корпоративном уровне, но и на уровне местного самоуправления закупки — это «кровеносная система», обеспечивающая повседневную работу.
Сегодня муниципальные закупки с точки зрения законодательства рассматриваются как частный случай реализации правил контрактной системы. Не в последнюю очередь этим российская контрактная система фундаментальным образом отличается от федеральной контрактной системы США, которую в свое время называли прототипом для Закона № 44‑ФЗ. Специфика муниципальных закупок отражена в действующем законодательстве лишь фрагментарно, а исключений из общих правил, установленных специально для муниципалитетов, не так уж много.
Едва ли не самым известным исключением такого рода является право сельских поселений проводить закупку у единственного поставщика на сумму до 600 тысяч рублей без ограничений суммарного годового объема. На самом деле для муниципалитетов есть и другие исключения — например, рекомендательный характер норм о повышенном авансировании контракта или право закупать как у единственного поставщика продукцию локализованного в регионе производства. Но именно возможность проводить закупки у единственного поставщика является сегодня для муниципального заказчика действительно востребованным прикладным инструментом.
И дело вовсе не в том, что муниципальный заказчик пытается избежать конкуренции за подряд. На самом деле именно он, находящийся в условиях перманентной ограниченности ресурсов, как никто, заинтересован во вдумчивом сопоставлении разных предложений, доступных на местном рынке. Но это сопоставление далеко не всегда укладывается в весьма узкие рамки терминологии Закона № 44‑ФЗ — и в итоге результаты такого вполне конкурентного сопоставления для целей публикации в ЕИС приходится именовать закупкой у единственного поставщика.
Это же касается и так называемой закупки из электронного магазина (иначе именуемой закупкой с полки) в порядке части 12 статьи 93 Закона № 44‑ФЗ. Соответствующий сервис имеет большой потенциал, и в первую очередь для муниципальных заказчиков, именно по причине того, что вполне конкурентное и прозрачное сопоставление заказчик проводит без сложной и длительной процедуры (фактически такое сопоставление проводится в автоматизированном режиме силами программно-аппаратного комплекса). Напомним, что подобным способом уже сегодня разрешено проводить закупку до 3 миллионов рублей, что для многих муниципалитетов является весьма заметной суммой.
Не стоит забывать и о том, что на муниципальном уровне существует не только минимальная дистанция между распорядителем бюджетных средств и конечным потребителем приобретенных за бюджетные средства товаров, работ и услуг. Невелика дистанция и между руководством муниципалитета и потенциальным исполнителем, выступающим в качестве организатора закупки от имени органа местного самоуправления. Именно по этой причине сегодня практически во всех регионах Российской Федерации осуществлена централизация закупок как на региональном, так и на муниципальном уровне. Опыт этой централизации заслуживает изучения и развития. Ведь такая централизация — это не только избавление муниципальных служащих от несвойственных им вопросов и функций. Это еще и попытка минимизировать риски личной заинтересованности, одновременно повысив уровень профессионализма при проведении закупок.
И здесь, как ни парадоксально, именно на уровне местного самоуправления востребованным становится экспериментальное использование иностранного опыта. Например, в Южной Корее проведена централизация даже на уровне государственных закупок. При этом централизация там проводилась при широком использовании инструментов цифровизации закупок, а сама цифровизация базировалась на дружелюбном пользовательском интерфейсе. В результате была создана электронная система, максимально простая в использовании как для заказчика, так и для поставщика. Все сложные процедуры либо вовсе автоматизированы, либо отданы на откуп службам, специализирующимся исключительно на публичных закупках.
Профессионализм в закупках позволяет постепенно пересмотреть сложившееся отношение и к еще одной фундаментальной особенности российской контрактной системы, практическая реализация которой порой приносит сомнительные результаты именно на муниципальном уровне. Речь идет о выборе поставщика по принципу наименьшей цены. Ведь если при централизации закупок мы доверяем профессиональному организатору закупки, то логично доверить ему и решение вопроса о том, что лучше в случае пресловутого ремонта дороги: засыпать яму песком с мелким гравием (и повторять эту работу после каждого паводка или просто серьезного ливня) или закупить крупный гравий (что дороже), но при этом качественно отремонтировать сельскую дорогу хотя бы на пару лет.
Каким должно быть МСУ
Однако реализация эффективных муниципальных закупок невозможна в полной мере без деятельной самостоятельности органов местного самоуправления. Этот вопрос лежит уже в совсем иной, фундаментальной плоскости публичного управления.
Для понимания важности этого вопроса необходимо не забывать: с учетом всего описанного выше органам местного самоуправления для эффективной работы надлежит обладать целым рядом специфических черт, не присущих или в значительной мере редуцированных у органов государственной власти. В основе этого комплекса особенностей, резко отделяющих государственную власть от местного самоуправления, лежит, во-первых, специфический круг задач, а во-вторых — необходимость развитых каналов обратной связи с гражданами, без которых решение этих задач попросту невозможно.
И речь идет вовсе не о вариациях на тему непосредственной или «вечевой» демократии. Речь идет о налаженных, простых для использования в повседневной жизни каналах сообщения о проблеме, необходимых для ее оперативного решения. Банальная для XXI века интернет-приемная в этом смысле может быть хорошей основой, хотя и отнюдь не является единственным доступным сегодня методом. Проще говоря, муниципалитет должен предоставлять гражданам возможность оперативного обращения по вопросам местного значения, а также и сам должен иметь организационные, правовые и финансовые возможности для оперативной реакции на такие обращения и для самостоятельного решения вопросов.
В этом контексте скрупулезной и экспертной дискуссии заслуживают законодательные инициативы — в том числе и известный законопроект №
И это отнюдь не теоретические предположения. Прямую связь между качеством жизни и уровнем развития местного самоуправления наглядно продемонстрировали наши предки на рубеже XIX и XX веков. Большинство памятников той эпохи, которыми мы по прямому назначению пользуемся до сих пор, — будь то школы или больницы, живописные церквушки или элегантные железнодорожные станции — были или прямо созданы на муниципальные деньги, или профинансированы из средств бизнеса, выросшего опять же на самом что ни на есть местном уровне.
И этот пример подводит нас к следующему вопросу: даже самое институционально развитое местное самоуправление бессильно без финансовой независимости. Финансовая же независимость муниципалитетов строится на весьма простом принципе: деньги тратятся там, где они заработаны. Разумеется, это не отменяет возможности «выравнивания» местных бюджетов за счет региональных, а то и федеральных вливаний. Важно лишь, чтобы такая распределительная функция государственного бюджета не воспринималась как норма, а была именно запасным, экстраординарным источником финансирования на тот случай, когда без него действительно невозможно реализовать тот или иной амбициозный проект. Но куда важнее субсидий региональных бюджетов для местного самоуправления сама возможность иметь стабильные и достаточные источники доходов для решения повседневных задач без обращения за помощью к органам государственной власти. Ведь чем выше значение муниципальной власти, чем выше уровень ее финансовой и организационной независимости, тем быстрее, проще и эффективнее решаются те сотни на первый взгляд мелких и незначительных задач, которые в совокупности вырастают в тот грандиозный феномен, именуемый высоким качеством жизни.
