Сложившаяся к 2005 г. процедура организации бюджетного процесса в Мордовии ограничивала возможности повышения эффективности управления республиканскими финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Это проявлялось в сложности увязки как критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий с приоритетами государственной политики, так и формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств с критериями оценки деятельности администраторов бюджетных средств.
Для совершенствования финансовой системы была принята Программа реформирования региональных финансов Республики Мордовия на 2006–2007 гг. (далее – Программа). Достижение поставленных в Программе целей обеспечивалось поэтапными действиями региональных органов власти по основным направлениям реформирования, определенным на период с 1 ноября 2005 г. по 1 июля 2007 г. В указанный период Правительством Республики Мордовия был успешно реализован ряд мероприятий и проведена значительная работа по оптимизации системы управления бюджетными ресурсами и повышению эффективности расходов бюджета.
Повышению эффективности социально-экономической политики региона способствовали не только оптимизация структуры бюджетных расходов и результатов использования бюджетных средств, но и внедрение в практику бюджетного планирования элементов БОР, что предполагало переход от затратного метода планирования бюджетных средств к планированию с учетом результативности деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств по предоставлению бюджетных услуг населению и достижения определенного социально-экономического результата. Новая система бюджетирования основана на следующих принципах:
- планирование затрат по видам расходов на основе социально-экономической результативности деятельности;
- распределение бюджетных средств в зависимости от уровня достижения показателей социально-экономической результативности;
- свобода распорядителей бюджетных средств в выборе способов достижения поставленных перед ними целей и задач;
- ответственность распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей за конечный результат;
- ориентация контроля за использованием бюджетных средств на внутренний контроль эффективности расходов при сохранении внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Внедрение БОР в республике включало в себя несколько направлений:
- создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах;
- установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
- формирование среднесрочных ведомственных целевых программ расходов;
- повышение самостоятельности бюджетных учреждений;
- использование среднесрочного финансового планирования.
В ходе реализуемой в регионе реформы проведен основной комплекс работ по созданию системы предоставления населению качественных бюджетных услуг, в том числе услуг в области образования, здравоохранения, культуры, в объемах, максимально приближенных к существующей потребности.
Внедрение в практику бюджетирования, ориентированного на результат, обусловлено необходимостью решения целого ряда проблем. В действовавшей системе объектами бюджетного финансирования являлись отдельные организации и учреждения (школы, больницы, библиотеки), которые получали бюджетные ассигнования вне зависимости от количества и качества выполняемой работы. Поскольку ассигнования были невелики и распределялись поровну, то часть наиболее ответственных, квалифицированных и работающих с полной отдачей специалистов бюджетной сферы теряют интерес к своему труду. В то же время сложившийся подход к финансированию учреждений и организаций, а не конкретных услуг предполагает возможность использования бюджетных средств для выполнения не имеющих общественной значимости работ или их выполнения в излишних объемах, а действительно необходимые обществу услуги остаются без должной финансовой поддержки. В этой связи при подготовке Программы мы поставили задачу определить, в каких услугах действительно нуждается население, какого качества и в каком объеме они должны быть предоставлены, а также установить порядок их закупки и финансирования.
Работа по созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах включала в себя несколько этапов. Так, был утвержден перечень бюджетных услуг, по которому должен производиться учет потребности в их предоставлении, и Порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год, в соответствии с которым оценивалась потребность в предоставлении бюджетных услуг. Проекты республиканского бюджета на 2007 и 2008 г. также разрабатывались исходя из необходимости максимального спроса на эти услуги.
Другая наша задача – четкое определение региональных стандартов качества общественно значимых услуг, закупаемых за счет бюджета. Потребность в принятии таких стандартов обусловлена необходимостью повышения эффективности бюджетных расходов: за счет средств бюджета должны оплачиваться только услуги определенного качества. Законодательно были закреплены основные понятия: предоставление бюджетных услуг, стандарт качества предоставления бюджетных услуг, система требований к содержанию стандарта бюджетной услуги. Далее были утверждены республиканские стандарты качества по основным видам бюджетных услуг, Порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным республиканским стандартам. В перспективе наличие стандартов позволит расширить круг возможных исполнителей услуг, оплачиваемых из бюджета, за счет негосударственных организаций. Если требования к качеству услуг четко определены и исполнитель услуг в состоянии их обеспечить, то различия в формах собственности теряют свое значение.
Доля расходов республиканского бюджета на финансирование предоставления в Мордовии бюджетных услуг, имеющих стандарты качества, по различным видам бюджетных услуг составляет от 50,0 до 90,0%.
Утвержденные региональные стандарты качества общественных услуг были опубликованы в республиканских средствах массовой информации. Это позволяет гражданам обосновывать свои требования и возможные претензии к качеству предоставляемых населению услуг в поликлиниках, больницах, образовательных и других бюджетных учреждениях.
В числе основных направлений развития практики БОР в Бюджетном послании на 2009–2011 гг. Президент РФ Д. А. Медведев назвал совершенствование механизма формирования и реализации ведомственных целевых программ, которые должны в основном использоваться для реструктуризации и повышения эффективности исполнения обязательств. Реализация данного направления в республике заключается в переходе преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Программно-целевое планирование, в отличие от сметного, исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Использование ведомственных целевых программ и новых механизмов бюджетирования позволит получить определенный эффект, когда все полномочия, возложенные на Республику Мордовия законами, будут исполнены вовремя и в полном объеме, а каждая строка республиканского бюджета будет подкреплена соответствующим законом и связана с реальным, ощутимым для населения результатом.
В ходе реализации программы реформирования в регионе была заложена нормативная база по осуществлению данного направления. Кроме того, ведущими отраслевыми министерствами были разработаны и приняты ведомственные целевые программы, что в значительной степени способствовало увеличению расходов республиканского бюджета, распределяемых по программному принципу, в 2,2 раза.
Мордовия ежегодно принимает участие в реализации более чем 20 федеральных целевых программ, в том числе «Дети России» на 2007–2010 гг., «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями» на 2007–2011 гг., федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 гг., «Жилище» на 2002–2010 гг., «Социальное развитие села до 2010 г.» и др. В настоящее время выполняется около 30 республиканских целевых программ, более половины из которых имеют социальную направленность; в их числе: «Жилище» на 2006–2010 гг., «Дети Мордовии» на 2007–2010 гг., «Профилактика и лечение артериальной гипертонии в Республике Мордовия», «О донорстве крови и ее компонентов» на 2007–2010 гг., «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера в Республике Мордовия» на 2004–2008 гг., «Развитие физической культуры и спорта в Республике Мордовия» на 2007–2010 гг. и др.
Еще одно направление работы Правительства Республики Мордовия – внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат. Это создание совершенно иной, более эффективной среды для планирования расходов республиканского бюджета. В рамках внедрения новой системы бюджетирования для всех республиканских ведомств утверждены конкретные плановые показатели, достижение которых должно быть обеспечено в ближайшей перспективе. Если же указанные ориентиры достигаться не будут, финансирование неудовлетворительно работающего ведомства может быть уменьшено. Аналогичные количественные показатели и требования к качеству услуг доводятся главными распорядителями и до республиканских бюджетных учреждений. С этой целью приняты:
- перечень основных требований к результатам работы бюджетных учреждений Республики Мордовия;
- перечень индикаторов качества бюджетных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями Республики Мордовия;
- методика оценки выполнения бюджетными учреждениями Республики Мордовия требуемых показателей и учета их достижения при финансировании бюджетных учреждений Республики Мордовия.
Результаты выполнения бюджетными учреждениями утвержденных главными распорядителями бюджетных средств требований к подведомственным учреждениям периодически публикуются в СМИ и сети Интернет.
Реализация перспективного (среднесрочного) финансового планирования в республике заключается в использовании порядка формирования и учета показателей бюджета на среднесрочную перспективу и процедуры уточнения с учетом изменения макроэкономических и иных условий, в том числе хода исполнения бюджета.
В рамках Программы проведен ряд мероприятий, направленных на совершенствование механизмов и процедур бюджетной поддержки значимых для республики инвестиционных проектов, системы критериев отбора инвестиционных проектов для целей поддержки и процедур постоянного мониторинга их реализации. При этом основой совершенствования стала разработанная система оценки и мониторинга проектов, выполняемых за счет бюджетных средств.
Республика Мордовия одной из первых в стране сформировала нормативно-правовую базу, регламентирующую инвестиционную деятельность в регионе. Был утвержден Порядок проведения инвестиционных конкурсов, установлены критерии отбора инвестиционных проектов (в частности, показатели ресурсо- и энергосбережения, финансово-экономический эффект, ожидаемая прибыль, срок окупаемости, бюджетная эффективность), порядок принятия решения, ограничения по субъектам – претендентам на получение инвестиционных средств. Решения об осуществлении государственных инвестиций принимаются коллегиальным органом, положение о котором утверждено республиканским правительством. Разработанный Порядок оценки бюджетной и социальной эффективности проектов предусматривает составление перечня критериев, которые служат основанием для досрочного прекращения финансирования.
При планировании и осуществлении бюджетных расходов необходимы дальнейшее совершенствование механизмов применения программно-целевых методов, формирование среднесрочных ведомственных целевых программ. Ежегодно должна производиться оценка бюджетной и социальной эффективности реализуемых за счет бюджетных средств инвестиционных проектов, их соответствия утвержденным критериям.
Результативность бюджетных расходов неразрывно связана с эффективностью межбюджетных отношений. Немалую роль в этом играет правильное распределение ресурсов по уровням бюджетной системы. Причем существуют проблемные вопросы, решение которых возможно лишь на федеральном уровне. На наш взгляд, требует пересмотра действующая методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Расчет по единой формуле (произведение доли субъекта РФ в показателе, характеризующем налоговый потенциал, и прогноза поступления доходов в консолидированные бюджеты субъектов РФ по налогу на очередной финансовый год) неточен, величина налогового потенциала по отдельным видам налогов, в частности по налогу на доходы физических лиц и налогу на имущество организаций, при таком подходе искажается.
Согласно Налоговому кодексу РФ при определении налоговой базы по налогу на доходы физических лиц налогоплательщикам предоставлено право на получение стандартных налоговых вычетов в зависимости от получаемого дохода до определенного уровня. На практике это приводит к тому, что применение единой формулы определения налогового потенциала влечет за собой занижение налоговой базы для субъектов РФ с высоким уровнем средней заработной платы и завышение для субъектов РФ с низкой зарплатой. В этой связи в методику при определении налогового потенциала по налогу на доходы физических лиц целесообразно включить корректирующий коэффициент, зависящий от уровня среднемесячной заработной платы.
Одновременно необходимо внести изменения в расчеты налогового потенциала по налогу на имущество организаций, поскольку не все имущество, учитываемое Росстатом, подлежит налогообложению. В ст. 381 Налогового кодекса определен перечень льготируемых основных средств. По экспертной оценке, в отдельных субъектах стоимость необлагаемого налогом имущества газовых сетей составляет более 50% статистического показателя. Например, стоимость основных фондов ОАО «Газпром» по Республике Мордовия в 2004 г. равнялась 44,8% от полной учетной стоимости основных фондов крупных и средних коммерческих организаций, а в 2006 г. ее доля увеличилась до 55,5%. При этом доля суммы налога на имущество организаций, входящих в единую систему газоснабжения, в 2004 г. составила всего 5%, а в 2006 г. – 6,2% от общего поступления. Только по указанной причине бюджет республики в текущем году потеряет более 320 млн руб. дотации из бюджета Российской Федерации. В целях более точного определения налогового потенциала по налогу на имущество организаций показатель стоимости основных средств следует уменьшить на стоимость имущества, освобожденного от налогообложения. Кроме того, названный показатель целесообразно скорректировать на стоимость основных фондов по строке «Сельское хозяйство», так как большинство сельскохозяйственных товаропроизводителей не являются плательщиками налога на имущество организаций в связи с переходом на специальный налоговый режим по единому сельскохозяйственному налогу.
Давно назрел вопрос и об изменении системы межбюджетных отношений в части установления нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в местные бюджеты. За период с 2000 по 2007 г. доля налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в общих поступлениях Российской Федерации сократилась более чем в 4 раза и в настоящее время не превышает 7%. В этой связи, на наш взгляд, необходимо пересмотреть существующие подходы, и первым шагом может стать полная или частичная замена налога на добавленную стоимость местным налогом с продаж: все мы помним, каким стимулом для местных органов власти был налог с продаж до его отмены.
Кроме того, целесообразно расширить полномочия органов местного самоуправления в вопросах администрирования местных налогов, для чего ввести единую форму декларации по транспортному и земельному налогу, налогу на имущество, взимаемых с физических лиц, и предоставить местным администрациям право контролировать их уплату.
Источник: © Бюджет, 2008, № 8
