В этом номере мы предлагаем читателям ознакомиться с точкой зрения первого заместителя министра финансов Астраханской области Сергея СМЕТАНИНА и заместителя начальника главного финансового управления Кемеровской области Сергея ВАЩЕНКО. Кроме того, свое видение обсуждаемой проблемы высказали финансисты Волгоградской области – заместитель главы администрации Волгоградской области – председатель комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Александр ДОРЖДЕЕВ и заместитель председателя комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства – начальник управления межбюджетных отношений Дмитрий ЗАВЬЯЛОВ.
Вопрос: Какова Ваша предварительная оценка итогов реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006–2008 гг.? Все ли удалось выполнить? Какие положения Концепции не оправдались? Какие положения позитивно повлияли на развитие региональных финансов? Какие положения должны получить развитие в последующие периоды и в чем это заключается?
Ответ: На протяжении 2006–2007 гг. в Астраханской области проведена значительная работа по реализации положений Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами, причем основной акцент был сделан на создании условий стимулирования муниципальных образований для наращивания собственной доходной базы.
Начиная с 2005 г. на основании разработанной методики устанавливаются задания по мобилизации доходов для каждого муниципального образования. При оценке уровня максимизации доходов учитывается экономический потенциал муниципального образования и показатели формирования налогооблагаемой базы.
Проводится ежедневный мониторинг сбора налогов на территории Астраханской области по уровням бюджетной системы, ежеквартально анализируется информация о поступлении доходов в бюджеты каждого муниципального образования, в том числе поселенческого уровня, в разрезе налоговых и неналоговых доходов.
По годовым результатам данного мониторинга в соответствии с утвержденным правительством Астраханской области порядком муниципальные образования поощряются за дополнительную мобилизацию доходов. По итогам 2007 г. объем грантов, выданных муниципальным образованиям, успешно выполнившим задание по мобилизации собственных доходов, составил 11 млн руб. Благодаря ряду мероприятий по максимально возможному использованию налогового потенциала в местные бюджеты поступило дополнительно 1,2 млрд руб. налоговых доходов.
В настоящее время Астраханская область имеет один из самых высоких показателей уровня собираемости налогов (98,3%), а ежегодные темпы прироста налоговых поступлений в консолидированный бюджет превышают 15%. Для пополнения доходов местных бюджетов и увеличения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной мобилизации имеющейся на территории налоговой базы из областного бюджета в местные переданы налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и единый сельскохозяйственный налог. С 2009 г. в бюджеты поселений дополнительно передается 50% транспортного налога. Однако мероприятия по мобилизации доходов неэффективны, если они не сопровождаются реформированием бюджетной политики, повышением результативности управления бюджетными расходами.
С 2005 г. в соответствии с утвержденной методикой проводится оценка качества управления общественными финансами муниципальных образований. Если в 2005 г. средняя оценка качества управления финансами муниципальных образований составляла 28% от максимально возможной, то по итогам 2007 г. она достигла 85% от наибольшего количества баллов.
В 2008 г. в рамках Программы реформирования региональных финансов принято решение о премировании муниципальных образований, достигших лучших показателей в сфере управления бюджетными средствами. Важным подтверждением повышения качества управления общественными финансами муниципальных образований является победа Астрахани в конкурсе, проводимом Минфином России, на получение субсидии Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Сегодня система межбюджетных трансфертов Астраханской области дополнена рядом видов финансовой помощи муниципальным образованиям, которая выделяется с учетом достигнутых результатов:
- гранты губернатора Астраханской области для комплексного развития территорий, которые распределяются между муниципальными образованиями по результатам оценки социально-экономического развития;
- гранты по итогам конкурса «Самый благоустроенный населенный пункт в Астраханской области»;
- премии за лучшие показатели качества управления общественными финансами и гранты по результатам работы по мобилизации доходов.
Важное условие благополучного комплексного развития муниципальных образований – привлечение инвестиций. Для этого необходимо качественно повысить уровень инфраструктурного обеспечения на селе, создать безопасные и прибыльные условия для инвесторов, сформировать благоприятное правовое поле. Правительство Астраханской области ежегодно проводит региональный экономический форум, на котором муниципалитеты учатся привлекать инвесторов, налаживать плодотворные контакты с бизнесом.
Ряд задач, поставленных в Концепции, пока находится в стадии реализации. Не решен вопрос исключения внесения на федеральном уровне изменений в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты и приводящих к снижению налогооблагаемой базы. Например, предоставляемые федеральным законодательством льготы по налогу на имущество приводят к потерям субъектами РФ более 6% доходов. В частности, ежегодные потери Астраханской области, вызванные предоставлением федеральным законодательством налоговых льгот, составляют 23,4% фактических доходов, или 2 млрд руб.
На региональном уровне не реализован механизм софинансирования местных полномочий из областного бюджета с учетом дифференцированного определения объема субсидий с учетом показателей качества управления общественными финансами.
Отдельного внимания заслуживает практика работы Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, средства которого распределяются на конкурсной основе между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Практика показала целесообразность более широкого распространения механизма конкурсного отбора субъектов РФ на уровень муниципальных образований. Однако жесткие критерии отбора (например, численность населения более 200 тыс. человек) ограничивают возможность участия в конкурсе большей части муниципальных образований: так, в Астраханской области в нем смогло принять участие только одно муниципальное образование (город Астрахань) из 177.
Вместе с тем реализация мероприятий программы реформирования актуальна на уровне муниципальных образований поселенческого уровня с малой численностью. На уровне субъекта РФ предусмотреть данный фонд в составе расходов в силу несбалансированности не всегда возможно. В этой связи предлагаем предусмотреть в федеральном бюджете выделение субъектам РФ субсидии на формирование регионального фонда реформирования муниципальных финансов. Основным условием предоставления данной субсидии должно стать принятие субъектом РФ положения о проведении конкурса среди муниципальных образований в соответствии с приказом Минфина России от 24 августа 2004 г. № 238 «Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов».
Вопрос: Согласны ли Вы с тем, что за счет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется финансовая поддержка субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала? На майском семинаре в Уфе высказывалось мнение о необходимости образования специального фонда.
Ответ: С мнением о необходимости исключения из методики распределения дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности стимулирующей составляющей и формирования для этих целей специального фонда можно согласиться. Дотация на выравнивание является инструментом укрепления финансовой стабильности субъектов с низким уровнем бюджетной обеспеченности. И недостаточный рост экономического потенциала для выделения дополнительной дотации как раз и является причиной низкой бюджетной обеспеченности.
Кроме того, имеются замечания и по самой методике распределения стимулирующей части дотации. При ее расчете используются среднероссийские показатели роста налоговых и неналоговых доходов, сокращения кредиторской задолженности с учетом субъектов РФ, имеющих повышенный уровень бюджетной обеспеченности (города Москва, Санкт-Петербург и др.). Данный подход, по нашему мнению, не совсем объективен. Считаем, что сравнение показателей реализации экономического потенциала субъекта РФ должно проводиться со средними показателями не по стране, а по регионам с сопоставимыми экономическими условиями.
Вопрос: Как Вы относитесь к сокращению количества субсидий, передаваемых из федерального бюджета на социальные мероприятия, такие как выплата детских пособий и выплаты малоимущим гражданам в виде жилищных субсидий? Не приведет ли это к снижению расходов социальной направленности на региональном уровне? Каковы Ваши предложения по совершенствованию механизмов софинансирования?
Ответ: Сокращение количества субсидий, передаваемых из федерального бюджета на социальные мероприятия (выплата детских пособий, жилищные субсидии малоимущим гражданам) не приведет к уменьшению расходов социальной направленности: недостающую сумму для полной реализации данных расходных полномочий, учитывая их социальный характер, будут вынуждены выделять субъекты РФ. Рост нагрузки на региональные бюджеты может способствовать обострению социальной ситуации в регионах и возникновению других негативных последствий. Кроме того, описанная позиция противоречит Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений, основой которой является установление стабильной системы финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета. В этой связи поддержка данного предложения представляется нецелесообразной.
Необходимо отметить, что недостатком существующего механизма софинансирования из федерального бюджета является использование в расчетах отдельных видов финансовой помощи показателя расчетного уровня бюджетной обеспеченности. Значение данного показателя, основанное на расчетном значении налогового потенциала и статистических показателях, не учитывает ряд факторов, влияющих на финансовое состояние региона. При возможных несоответствиях расчета фактическому уровню бюджетной обеспеченности субъект РФ теряет не только дотацию на выравнивание, но и субсидии из федерального бюджета.
Вопрос: Концепцией на 2004–2006 гг. было рекомендовано разработать меры по повышению результативности расходов бюджетов. На каком этапе находится эта работа в регионе? Осуществляется ли внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и если да, то в каких отраслях? Существует ли система показателей эффективности бюджетных расходов? Принят ли в Вашем субъекте трехлетний бюджет?
Ответ: Бюджетная политика региона, принятая правительством Астраханской области, предусматривает постановку перед исполнительными органами государственной власти задачи повышения эффективности использования бюджетных средств.
В 2006 г. Государственной Думой Астраханской области принята трехлетняя Программа реформирования региональных финансов, которая предполагает создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах и определение их стандартов качества, формирование ведомственных программ расходов, проведение оценки эффективности региональных целевых программ и внедрение среднесрочного финансового планирования.
Сегодня можно говорить об успешном решении поставленных задач. В первом полугодии 2007 г. правительством Астраханской области были утверждены цели, задачи и индикаторы деятельности для всех субъектов бюджетного планирования.
Государственной Думой области принят закон «Об областных стандартах качества бюджетных услуг», который регулирует отношения, связанные с областными стандартами качества предоставления бюджетных услуг в социальной сфере и в области межбюджетных отношений. Также утвержден порядок оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и их соответствия стандартам качества, контроля за их соблюдением. В настоящее время стандарты качества разработаны в сфере здравоохранения, культуры, социальной политики, образования и межбюджетных отношений.
С 2009 г. отраслевыми исполнительными органами государственной власти планирование расходов на содержание бюджетных учреждений будет осуществляться на основании оценки потребности в оказании ими бюджетных услуг населению Астраханской области. При этом будет проводиться регулярный мониторинг соответствия деятельности бюджетных учреждений установленным стандартам качества. Результаты мониторинга планируется размещать в сети Интернет и средствах массовой информации.
Важным этапом перевода финансирования социальной сферы на принципы БОР стало принятие постановления правительства Астраханской области от 18 апреля 2008 г. № 169-П «О разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», предусматривающего утверждение исполнительными органами государственной власти целевых показателей, включающих индикаторы качества работы и корректировку объемов финансирования на очередной финансовый год по результатам их достижения. Сегодня ведомственные целевые программы формируются всеми региональными министерствами. Планируется, что 50% расходов областного бюджета на 2009–2011 гг. будут выделяться в рамках ведомственных целевых программ.
С целью активизации и стимулирования исполнительных органов государственной власти к проведению данной работы принят порядок проведения конкурса на лучшие показатели качества бюджетного планирования среди главных распорядителей бюджетных средств. За лучшую разработку ведомственных целевых программ, докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъекты бюджетного планирования получат гранты. Кроме того, предусматривается внедрение мониторинга работы бюджетных учреждений и др.
Постановлением правительства Астраханской области от 2 августа 2007 г. № 319-П «О Порядке формирования среднесрочного финансового плана Астраханской области» предусмотрена регламентация процедуры формирования среднесрочного финансового плана путем уточнения утвержденных параметров за предыдущий период.
В соответствии с постановлением правительства Астраханской области от 2 августа 2007 г. № 330-П «О среднесрочном финансовом плане Астраханской области на 2008–2010 гг.» впервые был утвержден прогноз среднесрочного финансового плана. Среднесрочное финансовое планирование проводилось с учетом новых требований Бюджетного кодекса, показатели формировались в разрезе ведомственной структуры областного бюджета. В текущем году областной бюджет впервые будет сформирован и утвержден на трехлетний период – на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг.
Вопрос: Осуществляется ли в регионе переход к предоставлению бюджетных услуг автономными учреждениями (АУ) и коммерческими организациями (КО)? В каких сферах бюджетные услуги предоставляются АУ и КО? Как Вы считаете, могут ли несколько муниципальных образований быть учредителями одного учреждения? Приведет ли это к экономии средств и улучшению качества услуг?
Ответ: Для содействия реформированию бюджетного процесса распоряжением правительства Астраханской области от 30 июня 2007 г. № 388-Пр «О мероприятиях по возможной реорганизации бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы» утверждены перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться внебюджетными учреждениями, и перечень критериев для оценки возможности реорганизации бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы. Перечень услуг затрагивает сферу здравоохранения, культуры, образования. В настоящее время бюджетные услуги предоставляются с участием автономных учреждений в области физкультуры и социальной политики.
Создание муниципальных учреждений с несколькими учредителями со стороны муниципальных образований, по нашему мнению, нецелесообразно. Появление учреждений, оказывающих бюджетные услуги населению нескольких муниципальных образований, безусловно, приведет к экономии бюджетных средств. Однако функции учредителя бюджетного учреждения могут эффективно исполняться только одним собственником. В этой связи актуальным является создание механизма передачи отдельных полномочий между муниципальными образованиями для их более эффективного выполнения. Вместе с тем действующим бюджетным законодательством не предусмотрены межбюджетные трансферты муниципальных образований в форме субвенций.
Вопрос: Каково Ваше отношение к мнению федерального центра о нецелесообразности пересмотра разграничения налоговых источников между федеральным центром и регионами и к тому, что перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ является налог на недвижимость? В какой уровень бюджетной системы, по Вашему мнению, целесообразно его зачисление? Расскажите о Ваших предложениях и обоснованиях пересмотра действующего разграничения налогов.
Ответ: В доход федерального бюджета с территории Астраханской области поступает около 42% от общей суммы собранных налоговых и неналоговых доходов. В целях сокращения зависимости бюджетов субъектов РФ от объемов финансовой помощи из федерального бюджета предлагается:
• установить норматив зачисления налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в бюджет субъекта РФ в размере 20%: регионы, где добываются углеводородные полезные ископаемые, несут дополнительные расходы по обеспечению экологической безопасности, а налог на добычу полезных ископаемых в основном зачисляется в федеральный бюджет (в 2007 г. на территории Астраханской области собрано 2 161,4 млн руб. налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, из них только 20 млн передано в бюджет региона);
• налог на игорный бизнес из региональных налогов перевести в федеральные и полностью зачислять в федеральный бюджет. Взамен увеличить норматив зачисления налога на прибыль в бюджет субъекта РФ на 1,5%, соответственно уменьшив норматив зачисления в федеральный бюджет;
• земли, занимаемые естественными монополиями, приравнять к землям межселенных территорий, земельный налог на них зачислять в районный бюджет. На данный момент земельный налог, уплачиваемый естественными монополиями, идет в бюджеты нескольких поселений, что приводит к получению ими сверхдоходов и резким различиям (до 78 тыс. раз) в уровне бюджетной обеспеченности по сравнению с другими поселениями, причем такие различия невозможно выравнять даже при взимании «отрицательного трансферта»;
• доходы от поступления денежных взысканий (штрафов) по административным правонарушениям зачислять не по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение об их наложении, а по месту совершения правонарушения. Контролирующие органы, как правило, расположены на территории областного центра, и доходы от денежных взысканий (штрафов) зачисляются в бюджет города, а не в бюджеты муниципальных образований, где совершено правонарушение.
Основными источниками доходов бюджетов поселений являются налог на доходы физических лиц и земельный налог (в 2007 г. – 70%). В связи с этим считаем целесообразным зачислять предполагаемый к введению налог на недвижимость полностью в бюджеты поселений.
Вопрос: Как Вы относитесь к рекомендации создавать фонды финансовых резервов, прежде всего субъектам РФ, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться в соответствии с экономической конъюнктурой в регионе?
Ответ: Создавать фонды финансовых резервов регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, необходимо: в таком случае при изменении экономической ситуации в регионе бюджет субъекта РФ сможет исполнять первоочередные расходные обязательства. Однако следование такой рекомендации вряд ли возможно в силу отсутствия у большинства субъектов РФ достаточных доходных источников для формирования указанных резервов в долгосрочном периоде.
Вопрос: С 2009 г. предлагается законодательно закрепить дополнительные возможности и ограничения для субъектов РФ в зависимости не только от дотационности, но и от качества управления региональными финансами. Критерии качества управления финансами субъектов РФ должны устанавливаться нормативно-правовым актом Правительства РФ. Как Вы оцениваете данное нововведение?
Ответ: Предложение об установлении дополнительных возможностей и ограничений при осуществлении бюджетных полномочий для субъектов РФ в зависимости от качества управления региональными финансами, по нашему мнению, заслуживает одобрения. Однако возникает вопрос о разработке объективных критериев. Например, перечень показателей, утвержденный указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» вызывает неоднозначные мнения относительно объективности подобной оценки.
Считаем, что это предложение может быть однозначно поддержано только после рассмотрения проекта методики оценки качества управления общественными финансами, используемой при реализации данного мероприятия.
Справка «Бюджета»Вопрос: Какова Ваша предварительная оценка итогов реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006–2008 гг.? Все ли удалось выполнить? Какие положения Концепции не оправдались? Какие положения позитивно повлияли на развитие региональных финансов? Какие положения должны получить развитие в последующие периоды и в чем это заключается?
Сергей Васильевич СМЕТАНИН, первый заместитель министра финансов Астраханской области
Родился 14 апреля 1956 г.
В 1978 г. окончил Астраханский технический институт рыбной промышленности и хозяйства, специальность «Экономика и организация промышленности продовольственных товаров». Кандидат экономических наук, доцент.
1978–1993 гг.– младший научный сотрудник, ассистент, доцент кафедры экономики и учета.
В 1993–2003 гг. работал в ряде ведущих банков России.
2003–2006 гг. – первый заместитель начальника Департамента финансов Астраханской области
С 2006 г. по настоящее время – первый заместитель министра финансов Астраханской области.
Ответ: На протяжении 2006–2007 гг. в Астраханской области проведена значительная работа по реализации положений Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами, причем основной акцент был сделан на создании условий стимулирования муниципальных образований для наращивания собственной доходной базы.
Начиная с 2005 г. на основании разработанной методики устанавливаются задания по мобилизации доходов для каждого муниципального образования. При оценке уровня максимизации доходов учитывается экономический потенциал муниципального образования и показатели формирования налогооблагаемой базы.
Проводится ежедневный мониторинг сбора налогов на территории Астраханской области по уровням бюджетной системы, ежеквартально анализируется информация о поступлении доходов в бюджеты каждого муниципального образования, в том числе поселенческого уровня, в разрезе налоговых и неналоговых доходов.
По годовым результатам данного мониторинга в соответствии с утвержденным правительством Астраханской области порядком муниципальные образования поощряются за дополнительную мобилизацию доходов. По итогам 2007 г. объем грантов, выданных муниципальным образованиям, успешно выполнившим задание по мобилизации собственных доходов, составил 11 млн руб. Благодаря ряду мероприятий по максимально возможному использованию налогового потенциала в местные бюджеты поступило дополнительно 1,2 млрд руб. налоговых доходов.
В настоящее время Астраханская область имеет один из самых высоких показателей уровня собираемости налогов (98,3%), а ежегодные темпы прироста налоговых поступлений в консолидированный бюджет превышают 15%. Для пополнения доходов местных бюджетов и увеличения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной мобилизации имеющейся на территории налоговой базы из областного бюджета в местные переданы налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и единый сельскохозяйственный налог. С 2009 г. в бюджеты поселений дополнительно передается 50% транспортного налога. Однако мероприятия по мобилизации доходов неэффективны, если они не сопровождаются реформированием бюджетной политики, повышением результативности управления бюджетными расходами.
С 2005 г. в соответствии с утвержденной методикой проводится оценка качества управления общественными финансами муниципальных образований. Если в 2005 г. средняя оценка качества управления финансами муниципальных образований составляла 28% от максимально возможной, то по итогам 2007 г. она достигла 85% от наибольшего количества баллов.
В 2008 г. в рамках Программы реформирования региональных финансов принято решение о премировании муниципальных образований, достигших лучших показателей в сфере управления бюджетными средствами. Важным подтверждением повышения качества управления общественными финансами муниципальных образований является победа Астрахани в конкурсе, проводимом Минфином России, на получение субсидии Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
Сегодня система межбюджетных трансфертов Астраханской области дополнена рядом видов финансовой помощи муниципальным образованиям, которая выделяется с учетом достигнутых результатов:
- гранты губернатора Астраханской области для комплексного развития территорий, которые распределяются между муниципальными образованиями по результатам оценки социально-экономического развития;
- гранты по итогам конкурса «Самый благоустроенный населенный пункт в Астраханской области»;
- премии за лучшие показатели качества управления общественными финансами и гранты по результатам работы по мобилизации доходов.
Важное условие благополучного комплексного развития муниципальных образований – привлечение инвестиций. Для этого необходимо качественно повысить уровень инфраструктурного обеспечения на селе, создать безопасные и прибыльные условия для инвесторов, сформировать благоприятное правовое поле. Правительство Астраханской области ежегодно проводит региональный экономический форум, на котором муниципалитеты учатся привлекать инвесторов, налаживать плодотворные контакты с бизнесом.
Ряд задач, поставленных в Концепции, пока находится в стадии реализации. Не решен вопрос исключения внесения на федеральном уровне изменений в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты и приводящих к снижению налогооблагаемой базы. Например, предоставляемые федеральным законодательством льготы по налогу на имущество приводят к потерям субъектами РФ более 6% доходов. В частности, ежегодные потери Астраханской области, вызванные предоставлением федеральным законодательством налоговых льгот, составляют 23,4% фактических доходов, или 2 млрд руб.
На региональном уровне не реализован механизм софинансирования местных полномочий из областного бюджета с учетом дифференцированного определения объема субсидий с учетом показателей качества управления общественными финансами.
Отдельного внимания заслуживает практика работы Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, средства которого распределяются на конкурсной основе между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Практика показала целесообразность более широкого распространения механизма конкурсного отбора субъектов РФ на уровень муниципальных образований. Однако жесткие критерии отбора (например, численность населения более 200 тыс. человек) ограничивают возможность участия в конкурсе большей части муниципальных образований: так, в Астраханской области в нем смогло принять участие только одно муниципальное образование (город Астрахань) из 177.
Вместе с тем реализация мероприятий программы реформирования актуальна на уровне муниципальных образований поселенческого уровня с малой численностью. На уровне субъекта РФ предусмотреть данный фонд в составе расходов в силу несбалансированности не всегда возможно. В этой связи предлагаем предусмотреть в федеральном бюджете выделение субъектам РФ субсидии на формирование регионального фонда реформирования муниципальных финансов. Основным условием предоставления данной субсидии должно стать принятие субъектом РФ положения о проведении конкурса среди муниципальных образований в соответствии с приказом Минфина России от 24 августа 2004 г. № 238 «Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов».
Вопрос: Согласны ли Вы с тем, что за счет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется финансовая поддержка субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала? На майском семинаре в Уфе высказывалось мнение о необходимости образования специального фонда.
Ответ: С мнением о необходимости исключения из методики распределения дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности стимулирующей составляющей и формирования для этих целей специального фонда можно согласиться. Дотация на выравнивание является инструментом укрепления финансовой стабильности субъектов с низким уровнем бюджетной обеспеченности. И недостаточный рост экономического потенциала для выделения дополнительной дотации как раз и является причиной низкой бюджетной обеспеченности.
Кроме того, имеются замечания и по самой методике распределения стимулирующей части дотации. При ее расчете используются среднероссийские показатели роста налоговых и неналоговых доходов, сокращения кредиторской задолженности с учетом субъектов РФ, имеющих повышенный уровень бюджетной обеспеченности (города Москва, Санкт-Петербург и др.). Данный подход, по нашему мнению, не совсем объективен. Считаем, что сравнение показателей реализации экономического потенциала субъекта РФ должно проводиться со средними показателями не по стране, а по регионам с сопоставимыми экономическими условиями.
Вопрос: Как Вы относитесь к сокращению количества субсидий, передаваемых из федерального бюджета на социальные мероприятия, такие как выплата детских пособий и выплаты малоимущим гражданам в виде жилищных субсидий? Не приведет ли это к снижению расходов социальной направленности на региональном уровне? Каковы Ваши предложения по совершенствованию механизмов софинансирования?
Ответ: Сокращение количества субсидий, передаваемых из федерального бюджета на социальные мероприятия (выплата детских пособий, жилищные субсидии малоимущим гражданам) не приведет к уменьшению расходов социальной направленности: недостающую сумму для полной реализации данных расходных полномочий, учитывая их социальный характер, будут вынуждены выделять субъекты РФ. Рост нагрузки на региональные бюджеты может способствовать обострению социальной ситуации в регионах и возникновению других негативных последствий. Кроме того, описанная позиция противоречит Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений, основой которой является установление стабильной системы финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета. В этой связи поддержка данного предложения представляется нецелесообразной.
Необходимо отметить, что недостатком существующего механизма софинансирования из федерального бюджета является использование в расчетах отдельных видов финансовой помощи показателя расчетного уровня бюджетной обеспеченности. Значение данного показателя, основанное на расчетном значении налогового потенциала и статистических показателях, не учитывает ряд факторов, влияющих на финансовое состояние региона. При возможных несоответствиях расчета фактическому уровню бюджетной обеспеченности субъект РФ теряет не только дотацию на выравнивание, но и субсидии из федерального бюджета.
Вопрос: Концепцией на 2004–2006 гг. было рекомендовано разработать меры по повышению результативности расходов бюджетов. На каком этапе находится эта работа в регионе? Осуществляется ли внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и если да, то в каких отраслях? Существует ли система показателей эффективности бюджетных расходов? Принят ли в Вашем субъекте трехлетний бюджет?
Ответ: Бюджетная политика региона, принятая правительством Астраханской области, предусматривает постановку перед исполнительными органами государственной власти задачи повышения эффективности использования бюджетных средств.
В 2006 г. Государственной Думой Астраханской области принята трехлетняя Программа реформирования региональных финансов, которая предполагает создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах и определение их стандартов качества, формирование ведомственных программ расходов, проведение оценки эффективности региональных целевых программ и внедрение среднесрочного финансового планирования.
Сегодня можно говорить об успешном решении поставленных задач. В первом полугодии 2007 г. правительством Астраханской области были утверждены цели, задачи и индикаторы деятельности для всех субъектов бюджетного планирования.
Государственной Думой области принят закон «Об областных стандартах качества бюджетных услуг», который регулирует отношения, связанные с областными стандартами качества предоставления бюджетных услуг в социальной сфере и в области межбюджетных отношений. Также утвержден порядок оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и их соответствия стандартам качества, контроля за их соблюдением. В настоящее время стандарты качества разработаны в сфере здравоохранения, культуры, социальной политики, образования и межбюджетных отношений.
С 2009 г. отраслевыми исполнительными органами государственной власти планирование расходов на содержание бюджетных учреждений будет осуществляться на основании оценки потребности в оказании ими бюджетных услуг населению Астраханской области. При этом будет проводиться регулярный мониторинг соответствия деятельности бюджетных учреждений установленным стандартам качества. Результаты мониторинга планируется размещать в сети Интернет и средствах массовой информации.
Важным этапом перевода финансирования социальной сферы на принципы БОР стало принятие постановления правительства Астраханской области от 18 апреля 2008 г. № 169-П «О разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», предусматривающего утверждение исполнительными органами государственной власти целевых показателей, включающих индикаторы качества работы и корректировку объемов финансирования на очередной финансовый год по результатам их достижения. Сегодня ведомственные целевые программы формируются всеми региональными министерствами. Планируется, что 50% расходов областного бюджета на 2009–2011 гг. будут выделяться в рамках ведомственных целевых программ.
С целью активизации и стимулирования исполнительных органов государственной власти к проведению данной работы принят порядок проведения конкурса на лучшие показатели качества бюджетного планирования среди главных распорядителей бюджетных средств. За лучшую разработку ведомственных целевых программ, докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъекты бюджетного планирования получат гранты. Кроме того, предусматривается внедрение мониторинга работы бюджетных учреждений и др.
Постановлением правительства Астраханской области от 2 августа 2007 г. № 319-П «О Порядке формирования среднесрочного финансового плана Астраханской области» предусмотрена регламентация процедуры формирования среднесрочного финансового плана путем уточнения утвержденных параметров за предыдущий период.
В соответствии с постановлением правительства Астраханской области от 2 августа 2007 г. № 330-П «О среднесрочном финансовом плане Астраханской области на 2008–2010 гг.» впервые был утвержден прогноз среднесрочного финансового плана. Среднесрочное финансовое планирование проводилось с учетом новых требований Бюджетного кодекса, показатели формировались в разрезе ведомственной структуры областного бюджета. В текущем году областной бюджет впервые будет сформирован и утвержден на трехлетний период – на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг.
Вопрос: Осуществляется ли в регионе переход к предоставлению бюджетных услуг автономными учреждениями (АУ) и коммерческими организациями (КО)? В каких сферах бюджетные услуги предоставляются АУ и КО? Как Вы считаете, могут ли несколько муниципальных образований быть учредителями одного учреждения? Приведет ли это к экономии средств и улучшению качества услуг?
Ответ: Для содействия реформированию бюджетного процесса распоряжением правительства Астраханской области от 30 июня 2007 г. № 388-Пр «О мероприятиях по возможной реорганизации бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы» утверждены перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться внебюджетными учреждениями, и перечень критериев для оценки возможности реорганизации бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы. Перечень услуг затрагивает сферу здравоохранения, культуры, образования. В настоящее время бюджетные услуги предоставляются с участием автономных учреждений в области физкультуры и социальной политики.
Создание муниципальных учреждений с несколькими учредителями со стороны муниципальных образований, по нашему мнению, нецелесообразно. Появление учреждений, оказывающих бюджетные услуги населению нескольких муниципальных образований, безусловно, приведет к экономии бюджетных средств. Однако функции учредителя бюджетного учреждения могут эффективно исполняться только одним собственником. В этой связи актуальным является создание механизма передачи отдельных полномочий между муниципальными образованиями для их более эффективного выполнения. Вместе с тем действующим бюджетным законодательством не предусмотрены межбюджетные трансферты муниципальных образований в форме субвенций.
Вопрос: Каково Ваше отношение к мнению федерального центра о нецелесообразности пересмотра разграничения налоговых источников между федеральным центром и регионами и к тому, что перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ является налог на недвижимость? В какой уровень бюджетной системы, по Вашему мнению, целесообразно его зачисление? Расскажите о Ваших предложениях и обоснованиях пересмотра действующего разграничения налогов.
Ответ: В доход федерального бюджета с территории Астраханской области поступает около 42% от общей суммы собранных налоговых и неналоговых доходов. В целях сокращения зависимости бюджетов субъектов РФ от объемов финансовой помощи из федерального бюджета предлагается:
• установить норматив зачисления налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в бюджет субъекта РФ в размере 20%: регионы, где добываются углеводородные полезные ископаемые, несут дополнительные расходы по обеспечению экологической безопасности, а налог на добычу полезных ископаемых в основном зачисляется в федеральный бюджет (в 2007 г. на территории Астраханской области собрано 2 161,4 млн руб. налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, из них только 20 млн передано в бюджет региона);
• налог на игорный бизнес из региональных налогов перевести в федеральные и полностью зачислять в федеральный бюджет. Взамен увеличить норматив зачисления налога на прибыль в бюджет субъекта РФ на 1,5%, соответственно уменьшив норматив зачисления в федеральный бюджет;
• земли, занимаемые естественными монополиями, приравнять к землям межселенных территорий, земельный налог на них зачислять в районный бюджет. На данный момент земельный налог, уплачиваемый естественными монополиями, идет в бюджеты нескольких поселений, что приводит к получению ими сверхдоходов и резким различиям (до 78 тыс. раз) в уровне бюджетной обеспеченности по сравнению с другими поселениями, причем такие различия невозможно выравнять даже при взимании «отрицательного трансферта»;
• доходы от поступления денежных взысканий (штрафов) по административным правонарушениям зачислять не по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение об их наложении, а по месту совершения правонарушения. Контролирующие органы, как правило, расположены на территории областного центра, и доходы от денежных взысканий (штрафов) зачисляются в бюджет города, а не в бюджеты муниципальных образований, где совершено правонарушение.
Основными источниками доходов бюджетов поселений являются налог на доходы физических лиц и земельный налог (в 2007 г. – 70%). В связи с этим считаем целесообразным зачислять предполагаемый к введению налог на недвижимость полностью в бюджеты поселений.
Вопрос: Как Вы относитесь к рекомендации создавать фонды финансовых резервов, прежде всего субъектам РФ, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться в соответствии с экономической конъюнктурой в регионе?
Ответ: Создавать фонды финансовых резервов регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, необходимо: в таком случае при изменении экономической ситуации в регионе бюджет субъекта РФ сможет исполнять первоочередные расходные обязательства. Однако следование такой рекомендации вряд ли возможно в силу отсутствия у большинства субъектов РФ достаточных доходных источников для формирования указанных резервов в долгосрочном периоде.
Вопрос: С 2009 г. предлагается законодательно закрепить дополнительные возможности и ограничения для субъектов РФ в зависимости не только от дотационности, но и от качества управления региональными финансами. Критерии качества управления финансами субъектов РФ должны устанавливаться нормативно-правовым актом Правительства РФ. Как Вы оцениваете данное нововведение?
Ответ: Предложение об установлении дополнительных возможностей и ограничений при осуществлении бюджетных полномочий для субъектов РФ в зависимости от качества управления региональными финансами, по нашему мнению, заслуживает одобрения. Однако возникает вопрос о разработке объективных критериев. Например, перечень показателей, утвержденный указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» вызывает неоднозначные мнения относительно объективности подобной оценки.
Считаем, что это предложение может быть однозначно поддержано только после рассмотрения проекта методики оценки качества управления общественными финансами, используемой при реализации данного мероприятия.
Справка «Бюджета»
Сергей Васильевич СМЕТАНИН, первый заместитель министра финансов Астраханской области
Родился 14 апреля 1956 г.
В 1978 г. окончил Астраханский технический институт рыбной промышленности и хозяйства, специальность «Экономика и организация промышленности продовольственных товаров». Кандидат экономических наук, доцент.
1978–1993 гг.– младший научный сотрудник, ассистент, доцент кафедры экономики и учета.
В 1993–2003 гг. работал в ряде ведущих банков России.
2003–2006 гг. – первый заместитель начальника Департамента финансов Астраханской области
С 2006 г. по настоящее время – первый заместитель министра финансов Астраханской области.
Александр ДОРЖДЕЕВ, заместитель главы администрации Волгоградской области – председатель комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства, кандидат экономических наук
Дмитрий ЗАВЬЯЛОВ, заместитель председателя комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства – начальник управления межбюджетных отношений, кандидат юридических наук
В настоящее время мы находимся на пороге принятия новой Концепции реформирования межбюджетных отношений. Чего ожидать от нее, насколько она оправдает надежды регионов, муниципалитетов и самих ее авторов, сейчас можно только предполагать. Однако не следует воспринимать новое в отрыве от прежнего опыта Федерации реформирования межбюджетных отношений. Анализ прежних концепций показывает, какие ставились цели, позволяет судить, достигнуты они или нет, и почему. Тем самым определяется и место новой концепции на данном этапе развития межбюджетных отношений.
Время идет, меняются социально-экономические условия, иначе расставляются акценты. Так, первая Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, была ориентирована прежде всего на решение следующих задач:
– обоснование и закрепление за уровнями бюджетной системы расходных полномочий;
– усиление заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления в увеличении налогового потенциала;
– формирование нормативной правовой базы для обоснования потребности в бюджетных расходах;
– совершенствование методик расчета и предоставления межбюджетных трансфертов.
На первом этапе разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы было направлено на прекращение практики предоставления необеспеченных «мандатов». Требовалось четко разграничить компетенцию органов государственной власти и финансовых обязательств, неясность которых проистекала в силу наличия в Конституции РФ ст. 72, закреплявшей полномочия совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Логическим итогом стало принятие Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а после – включение в него гл. IV.1, что позволило закрепить разграничение расходных полномочий между центром и регионами. В указанном федеральном законе был дан закрытый перечень расходных полномочий, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, финансирование которых должно осуществляться за счет региональных бюджетов.
На более позднем этапе, уже в рамках Программы развития бюджетного федерализма до 2005 г., продолжающееся разграничение компетенции между муниципалитетами привело к принятию Федерального закона № 131-ФЗ, дискуссии о котором не утихают и сегодня. Если изначально логика законодателя была вполне понятна – разграничить вопросы местного значения таким образом, дабы не допускать пересечения компетенции различных уровней управления, а также пробелов («ничейных» вопросов), – то впоследствии данный закон претерпел существенные изменения: появились «общие» вопросы местного значения в сфере библиотечного обслуживания населения, физкультуры и спорта, молодежной политики, по-прежнему неясно разграничение в сфере культуры, да и ст. 50, устанавливающая закрытый перечень имущества, который может находиться в собственности муниципалитетов, оказалась не такой уж и закрытой .
Повышение заинтересованности регионов и муниципалитетов в увеличении налогового потенциала – задача по-прежнему актуальная, о необходимости ее решения постоянно говорят и государственные деятели, и ученые. И на каждом этапе ее решают различными способами. Однако положительный результат достигается не столько поощрением (побуждением), сколько стимулированием – ограничениями, налагаемыми на региональные и местные бюджеты и привязанными к уровню собственных доходов (установление предельного дефицита к собственным доходам, предельного размера текущих расходов, расходов на денежное содержание государственных и муниципальных служащих публично-правовых образований, получающих дотации из вышестоящего бюджета, и т.д.). Закрепление в Бюджетном кодексе РФ распределения доходов по уровням бюджетной системы вряд ли может рассматриваться в качестве инструмента повышения заинтересованности регионов и муниципальных образований: на наш взгляд, эффект от данной меры скорее технический (стало удобнее работать), нежели реальный.
Наиболее интересным эпизодом реализации Концепции 1999–2001 гг. стало формирование нормативной правовой базы для обоснования потребности в расходах, результатом чего явилась подготовка проекта федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», который к июню 2003 г. был доведен до первого чтения, однако в настоящее время статус законопроекта не изменился. На местах минимальные государственные социальные стандарты плавно трансформировались в финансовые нормативы затрат, учитываемые при формировании межбюджетных отношений региона с муниципалитетами. После установления в Бюджетном кодексе РФ ограничений по расчету уровня бюджетной обеспеченности из региональной практики постепенно стали исчезать распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Впрочем, идея формирования системы минимальных социальных стандартов жива и сегодня, переместившись из плоскости межбюджетных отношений в плоскость планирования предоставления бюджетных услуг.
Что касается совершенствования предоставления иных форм межбюджетных трансфертов, то результатом здесь стало увеличение количества целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых как из федерального бюджета регионам, так и из региональных бюджетов муниципалитетам. Но целью было не столько совершенствование технологий межбюджетного регулирования, сколько обеспечение контроля за расходованием переданных на места средств на статьи, которые, по мнению бюджета вышестоящего уровня, имели наиболее важное значение.
В целом можно отметить, что Концепция 1999–2001 гг. была ориентирована скорее на то, чтобы удержать ситуацию под контролем: ограничить расходы до минимально возможного уровня, обеспечив при этом первоочередное финансирование социально значимых направлений (зарплата бюджетников, коммунальные услуги, пенсии, стипендии и т.д.). И как бы мы ни относились к тому периоду, нужно признать, что цель – пусть не совсем так, как хотелось, – все же была достигнута.
Следующим шагом в развитии межбюджетных отношений стала Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р. Задачи в новой Концепции изменились. Основными из них, на наш взгляд, стали:
– укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;
– создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
– создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.
Поскольку перечисленные задачи неразрывно связаны между собой, были приняты меры для их комплексного решения. Так, в методику распределения федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ включены положения, компенсирующие регионам дотацию, в случае если на очередной финансовый год выравнивающая часть дотаций сокращалась. Для муниципальных образований в ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса РФ введены нормы, запрещающие учитывать недопоступления, равно как и дополнительно поступившие доходы по дополнительным нормативам отчислений, при последующем распределении дотаций между муниципальными образованиями.
Наряду с этим была введена дифференцированная шкала негативных стимулов – ограничений бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований в зависимости от доли средств (за исключением субвенций), поступающих в их бюджеты из бюджетов вышестоящих уровней. Увеличился объем средств, выделяемых из федерального бюджета на реформирование государственных и муниципальных финансов. Отдельно следует отметить реализацию национальных проектов, которая позволила заметно укрепить материально-техническую базу муниципалитетов, обеспечить выплату более высокой заработной платы работникам здравоохранения и образования.
При этом остался нерешенным ряд проблем, которые возникли либо в результате неполного обеспечения концепций реформирования, либо вследствие изменившихся социально-экономических условий. Во-первых, по-прежнему не урегулирован вопрос с финансовым обеспечением администрирования на местах государственных полномочий, передаваемых с федерального уровня на региональный. Такие полномочия требуют от региональных властей не только оказания бюджетных услуг населению и юридическим лицам, но и расходования средств в связи с осуществлением управленческих функций по предоставлению бюджетных услуг в рамках делегированных полномочий. При передаче государственных полномочий с федерального уровня регионам или муниципальным образованиям было бы логичным учитывать в расчете субвенций также и расходы на администрирование передаваемых полномочий.
Во-вторых, необходимо совершенствование методики распределение федерального фонда финансовой поддержки регионов в части расчета индекса бюджетных расходов. Стоимость предоставляемых бюджетных услуг может различаться в зависимости не только от географических, климатических и иных факторов, но и от востребованности бюджетных услуг со стороны населения, которая, в свою очередь, обусловлена наличием на территории бюджетных учреждений, финансируемых из бюджетов иного уровня, а также спросом – способностью и готовностью жителей платить за потребляемые бюджетные услуги.
Уровень достатка жителей определяет их потребности в бюджетных услугах: чем он выше, чем ниже потребность в базовом минимальном наборе бюджетных услуг. Например, состоятельные семьи имеют возможность оплачивать пребывание детей в частных детских садах и обучение в частных школах, лечение в частных клиниках и т.д. Происходит замещение «безвозмездных» бюджетных услуг бюджетными услугами, предоставляемыми на платной основе, или покупкой услуг в частной сфере. Нет необходимости оказывать населению невостребованные услуги. Соответственно на территориях, где доля граждан, имеющих доход выше прожиточного минимума, велика, из бюджета на оказание бюджетных услуг может быть выделено меньше средств, чем в регионе, где преобладает население, имеющее доход ниже прожиточного минимума. В результате в двух аналогичных регионах, одинаковых по численности населения, а также географическим, климатическим и демографическим параметрам, потребность в бюджетном финансировании на предоставление бюджетных услуг может различаться – при условии, что в одном оказание бюджетных услуг в полном объеме обеспечивается за счет средств бюджета, а в другом – частично за счет бюджета, а частично на возмездной основе.
Потребность в средствах на оказание бюджетных услуг зависит не только от себестоимости производства бюджетной услуги, но и от спроса со стороны населения. Необходимо учитывать такие показатели, как:
– долю населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума. Чем выше доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, тем больше требований о предоставлении им более объемных и содержательных «безвозмездных» бюджетных услуг предъявляют жители. Соответственно чем больше в муниципальном образовании доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, в сравнении с аналогичным показателем в среднем по региону, тем выше окажется поправочный коэффициент и индекс бюджетных расходов;
– структуру потребительских расходов домашних хозяйств, а именно долю расходов на покупку продуктов питания. Чем большую долю в структуре потребительских расходов населения региона занимает доля расходов на покупку продуктов питания (в сравнении с аналогичным показателем в среднем по стране), тем выше будет поправочный коэффициент и индекс бюджетных расходов.
В-третьих, внедрение программно-целевых, инновационных методов бюджетного планирования тормозится ограниченностью ресурсов региональных и местных бюджетов. Использование программно-целевых методов бюджетного планирования требует наличия определенного «маневренного» объема финансовых средств для дополнительного финансирования имеющихся или новых расходных обязательств. Однако на деле такие средства имеются не всегда. У субъектов РФ и муниципалитетов есть сеть бюджетных учреждений, нуждающаяся в повседневном текущем финансировании, ограничение которого скорее ухудшит ситуацию, чем даст положительный эффект от применения новых методов бюджетного планирования. На местах для реализации программно-целевых методов бюджетного планирования региональные органы власти и органы местного самоуправления вынуждены ограничивать финансирование существующих расходных обязательств или вовсе отменять их, что, в свою очередь, может привести к росту социальной напряженности. По этим же причинам сдерживается стандартизация бюджетных услуг, установление нормативов финансовых затрат на их оказание. Отметим, что финансовая помощь из федерального бюджета распределяется исходя не из стандартов, а из коэффициентов удорожания. Таким образом, успешному внедрению новых методов бюджетного планирования способствовало бы принятие на федеральном уровне специальной субсидии на выравнивание возможностей регионов по обеспечению стандарта предоставления бюджетных услуг при сохранении практики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.
В-четвертых, реализация Федерального закона № 131-ФЗ показала, что местные бюджеты не обеспечены необходимыми ресурсами для полноценной реализации собственных расходных полномочий. Об этом свидетельствуют трения с надзорными и правоохранительными органами, настаивающими на «оперативном» решении проблем, которые оставались нерешенными на протяжении последних полутора десятилетий: в частности, на создании полигонов твердых бытовых отходов, скотомогильников, реставрации всего уличного освещения, формировании постоянно действующих похоронных служб, служб пожарной безопасности и т.д. В большинстве случаев требования надзорных органов справедливы, но невыполнимы, поскольку соответствующих ресурсов в регионах и муниципалитетах нет. По нашему мнению, на федеральном уровне нужно принять еще один национальный проект, направленный на поддержку и развитие системы местного самоуправления. К сожалению, данная точка зрения до сих пор не нашла отражения в новой концепции.
И наконец, в-пятых, особое внимание следует уделить укреплению финансовой дисциплины. Причем под финансовой дисциплиной нужно понимать не только выполнение правил учета и отчетности, но и соблюдение бюджетного законодательства, повышение эффективности бюджетных расходов, обеспечение слаженности работы всей финансово-бюджетной системы.
Определенные шаги уже сделаны, что нашло отражение и в новой Концепции реформирования межбюджетных отношений, и в действующем бюджетном законодательстве. В их числе – мониторинг регионов и муниципальных образований на качество и эффективность управления финансами, систематизация субсидиарного финансирования, формализация технологий распределения субсидий. Однако этого недостаточно. Необходимы дополнительные меры, направленные на обеспечение финансовой дисциплины. В частности, нужно:
1. Установить меры ответственности и порядок их применения за непредоставление отчетов и информации. Так, в действующем Бюджетном кодексе РФ предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности лиц, не обеспечивших предоставление либо несвоевременно предоставивших отчеты и иные сведения, необходимые для составления проектов бюджетов, их исполнения, контроля за исполнением бюджетов (ст. 292 Бюджетного кодекса). Кроме того, от федеральных министерств, полномочных представителей Президента РФ, Счетной палаты РФ, региональных КСП и иных ведомств поступают аналитические запросы, которые невозможно считать информацией, необходимой для составления бюджета, исполнения и т.д. Однако к административной ответственности в рамках действующего законодательства привлечь невозможно: необходимые для этого нормы в КоАП РФ попросту отсутствуют. Установление мер административной ответственности за подобные нарушения следует отнести к компетенции субъектов РФ.
2. Четко закрепить порядок организации исполнения бюджета муниципального образования финансовым органом субъекта РФ. Финансовая дисциплина и высокий уровень квалификации – обязательные требования при формировании и исполнении бюджета. К сожалению, вновь образованные муниципальные образования данным требованиям соответствуют не всегда. Тому есть как объективные, так и субъективные причины. Объективной причиной является исторический опыт финансовой системы страны: в советский период поселения, как правило, не имели собственных финансовых органов. Формированием и исполнением бюджета в лучшем случае занимался бухгалтер, порой не имевший высшего образования. В современных условиях такая ситуация неприемлема. Создание в муниципальных образованиях собственных финансовых и контрольно-счетных органов – процесс, который будет длиться не один год, поскольку задачу формирования кадрового состава профессиональных финансистов решить достаточно сложно. В поселениях необходимых специалистов, как правило, нет. Бухгалтеры сельхозпредприятий, бюджетных учреждений занимаются в основном операциями похозяйственного учета; нагрузка для финансового работника по формированию и организации исполнения бюджета невелика, что обуславливает невысокую зарплату и небольшой опыт. Регионы вынуждены решать данную задачу закреплением функций по организации исполнения бюджетов поселений либо за районами, либо за финансовыми органами субъектов РФ.
Возможность организации исполнения бюджетов муниципальных образований финансовыми органами субъектов РФ уже предполагается в действующем Бюджетном кодексе. Так, в ст. 215.1 Кодекса обеспечение исполнения бюджета муниципального образования закреплено за местной администрацией. Причем под обеспечением может пониматься как создание собственных органов управления – финансовых органов, так и заключение соглашений с субъектом РФ об организации исполнения бюджета финансовым органом субъекта РФ. Однако в ч. 4 ст. 9 предусматривается, что отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района. О финансовом органе субъекта РФ и возможности исполнения им отдельных бюджетных полномочий финансового органа муниципального района или поселения не сказано ничего. Следует ли из этого, что финансовый орган субъекта РФ подобные полномочия исполнять не может? На наш взгляд, нет, однако есть и иная точка зрения. Чтобы прекратить дискуссии, нужно предусмотреть в ст. 9 Бюджетного кодекса право финансовых органов субъектов РФ осуществлять исполнение местных бюджетов.
3. Расширить права финансовых органов в отношении муниципальных образований, не исполняющих обязательства по перечислению отрицательного трансферта. В ст. 142.3 Бюджетного кодекса установлено, что если органами местного самоуправления в бюджете не выделены средства, которые в соответствии с законом о бюджете субъекта РФ должны быть перечислены в региональный бюджет как отрицательный трансферт, то отрицательный трансферт взыскивается органами Федерального казначейства за счет отчислений от федеральных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет. Если же муниципальное образование определило в своем бюджете отрицательный трансферт, но не перечисляет его, взыскание через органы Федерального казначейства уже не получится. На наш взгляд, следует установить процедуру взыскания отрицательного трансферта через органы Федерального казначейства и в описанном случае.
4. Предусмотреть право проведения внешней проверки отчетов об исполнении бюджетов муниципальных образований финансовыми органами субъектов РФ. В соответствии со ст. 264.4 Бюджетного кодекса отчет об исполнении бюджета муниципального образования подлежит внешней проверке органом муниципального финансового контроля. Однако на поселковом уровне создание собственного органа финансового контроля затруднено, с одной стороны, необходимостью дополнительных затрат, с другой – отсутствием кадров. Бюджетным кодексом РФ допускается осуществление внешней проверки отчета об исполнении бюджета поселения органом финансового контроля муниципального района. Однако муниципальный район, как и поселение, сталкивается с проблемой дополнительных расходов и поиска специалистов. Кроме того, в ряде случаев между главой района и главой поселения возникают острые конфликты, в связи с чем проверка становится способом свести счеты, что неприемлемо.
5. Унифицировать требования ст. 136 Бюджетного кодекса РФ. В указанной статье установлена шкала ограничений для муниципальных образований, получающих межбюджетные трансферты и доходы по дополнительным нормативам отчислений из региональных бюджетов. Однако, если в отношении муниципальных образований, подпадающих под ограничение в 10%, учитываются средства, поступившие как из бюджета субъекта РФ, так и из иных бюджетов (например, для поселения – из бюджета муниципального района), то для муниципальных образований, подпадающих под ограничение в 30 и 70%, учитываются средства, переданные только из бюджета субъекта РФ. В результате бюджетные права поселений даже при более высокой фактической дотационной зависимости ограничены меньше, чем бюджетные полномочия муниципальных районов (городских округов) субъектов РФ, имеющих меньший уровень дотационной, или, точнее, трансфертной, зависимости. Такая ситуация возникает, если в регионе взаимодействие с поселениями осуществляется преимущественно через районный уровень. На наш взгляд, необходимо учитывать средства, полученные муниципальным образованием из всех бюджетов (за исключением субвенций) и в тех случаях, когда устанавливаются дополнительные меры для средне- и высокодотационных муниципальных образований.
Принятие перечисленных в настоящей статье мер позволило бы создать на региональном уровне действенный инструмент для реализации федеральной бюджетной политики и повысить эффективность новой Концепции реформирования межбюджетных отношений.
