В текущем году запущена в эксплуатацию аналитическая система «Эффективность льгот». Данная система — результат совместной работы Минфина России и Федеральной налоговой службы. Презентация системы состоялась на Московском финансовом форуме в рамках сессии «Анализ эффективности инвестиционных налоговых льгот: первые результаты».
Минфин России совместно с Федеральной налоговой службой создал на базе АИС «Налог-3» аналитическую систему «Эффективность льгот». Как отметил А. В. Сазонов, статс-секретарь, заместитель министра финансов РФ, система создавалась для оценки того, как те или иные налоговые льготы влияют на бизнес. «Мы все время плодим преференциальные налоговые режимы, даем дополнительные налоговые льготы, но мы никогда не смотрели, как это все работает на практике, как те или иные налоговые льготы повлияли на бизнес, — рассказал статс-секретарь. — Конечно, бизнес всегда говорит, что льготы эффективны, что благодаря им они проинвестировали столько-то, сохранили столько-то рабочих мест, но вот независимая оценка никогда не проводилась». Сегодня благодаря работе, которую провела ФНС, благодаря «озеру данных», сформированных в службе из налоговой и финансовой отчетности, системной машинной аналитике можно получить независимое мнение о том, как налоговые преференции влияют на финансово-экономические показатели налогоплательщиков.
Цель любой льготы благая — создать дополнительные стимулы для компаний осуществлять инвестиции, а вот в реальности получатели льгот могут просто злоупотреблять данным правом и использовать их для того, чтобы получить дополнительную прибыль. «Система позволяет понять, как работают эти режимы, как влияют на налогоплательщиков, и в конечном итоге помогает понять, как надо донастраивать те или иные преференциальные режимы и как в будущем относиться к запросам бизнеса на налоговые льготы, — подчеркнул Сазонов. — Эти столпы и были положены в основу АИС „Эффективность льгот“».
Льгота рождает инвестиции. Так ли это?
С помощью этой системы можно увидеть текущие показатели финансовой отчетности по каждому налогоплательщику, а также смоделировать ситуацию, как выглядели бы данные показатели, если бы налогоплательщик не применял льгот. «Если мы видели, что у компании сформировалась аномальная доходность, то начинали смотреть, на что пошли налоговые преференции: на дивиденды, инвестиции, увеличение фонда оплаты труда, НИОКР, — пояснил спикер. — С этой точки зрения мы анализировали в прямом смысле каждого налогоплательщика». Всего были рассмотрены истории шести тысяч налогоплательщиков, применяющих льготы, общий объем их выручки за 2021 год более 2 триллионов рублей. Рассмотренный период — последние пять лет. По словам статс-секретаря, по отдельным компаниям они получили интересные данные, раскрывать которые он не стал, сославшись на налоговую тайну, но заметил, что будут использовать их в индивидуальных дискуссиях.
Некоторые данные спикер все же обнародовал, например сумму выручки резидентов территорий с преференциальным режимом. За 2021 год она составила 10,5 триллиона рублей. При этом самая большая выручка у резидентов, которые воспользовались специальными инвестиционными контрактами (2,9 триллиона рублей) и инвестиционным налоговым вычетом (3,3 триллиона рублей). Отчасти это объясняется тем, что данными льготами воспользовались очень крупные компании. Выпадающие доходы государства за 2021 год составили 177 миллиардов рублей. Не слишком много, но, как заметил Сазонов, в эту сумму не включена нефтянка, на которую приходится 80% инвестиционных и налоговых расходов. Анализ показал, что на каждый рубль предоставленных льгот было сделано как минимум два рубля инвестиций. Как подчеркнул спикер, чрезвычайных злоупотреблений не было. В целом все компании, получившие льготы, осуществляли инвестиции.
Следующим вопросом, ответ на который помогла получить аналитическая система, стал: вкладывались бы компании в развитие производства без этих льгот? По словам Сазонова, были проанализированы различные финансовые метрики, одна из которых — доходность активов. «Практически у всех компаний, применяющих преференциальный режим, достаточно высокая доходность активов, то есть инвестиции окупаются за
Большие данные — максимум пользы
Как пошутил заместитель руководителя Федеральной налоговой службы России В. Г. Колесников, сегодня ФНС России по количеству «озер данных» превосходит Швейцарию. Создание АС «Эффективность льгот» — очень интересный проект с точки зрения того, как над этими «озерами данных» сделана хорошая аналитическая настройка, которая дала возможность обрабатывать все эти данные, оценивать их и формировать выводы, которые Минфин России, правительство могут использовать при принятии решения о предоставлении тех или иных налоговых льгот. «В этой части, и, я надеюсь, коллеги поддержат нас, мы создали очень хороший инструмент для работы с данными, — рассказал Колесников. — Мы загрузили очень много налоговой, бухгалтерской отчетности, создали гибкий механизм предельных значений, которые не надо вшивать в программный код, тщательно продумывали визуализацию. У нас работала целая лаборатория пользовательского тестирования дашбортов, старались разработать такую информационную панель, с которой было бы приятно работать всем». Спикер также подчеркнул, что такого проекта с Минфином, который был бы реализован в такие сжатые сроки (один год) при абсолютном понимании методологов и технарей, он не помнит.
В периметр анализа вошло 35 инвестиционных налоговых льгот, из которых 12 инвестиционных налоговых режимов. Период исследования — 5 лет
В системе использованы только те данные, которые ФНС получает в рамках налоговой и бухгалтерской отчетности, то есть введения какой-то дополнительной отчетности не понадобилось. Вместе с тем работа над созданием системы вскрыла ряд нюансов, над которыми налоговики планируют поработать. «Налоговая декларация содержит достаточно полей, чтобы мы понимали, о какой налоговой льготе идет речь, но у нас возникают вопросы к идентификации, — рассказал замглавы ФНС. — Не всегда в декларациях проставлен налоговый код, соответственно, нам приходится по косвенным признакам его определять. Отсутствие кода не влияет на налогообложение, такая декларация правильная и подлежит обработке. Вопрос в скорости и удобстве обработки такой отчетности. Мы понимаем, что нужно менять в этой части, и уже работаем над этим».
Объективность данных — главное в системе
По словам Д. В. Борисова, директора Департамента анализа эффективности преференциальных налоговых режимов Министерства финансов РФ, прежде чем приступить к созданию такой системы, был изучен опыт по оценке льгот в других развитых, развивающихся странах. Исследование зарубежной практики показало, что практически нигде не выстроены системы оценок. Например, в Канаде предприняты попытки оценки отдельных льгот, разработана методика, но стройной системы нет. И такая ситуация в большинстве стран. «Главным для нас в этой работе была объективность. Придумать можно любую систему, но, когда в нее заводятся необъективные данные, ценность результатов на выходе фактически равна нулю, — указал Борисов. — Нам нужно было выстроить систему на объективных данных, которые нельзя оспорить. Мы прекрасно понимаем, что в России таких данных немного и они есть в ФНС, по сути, это бухгалтерская и налоговая отчетность». Самым трудным, по мнению спикера, было составить алгоритм использования данных отчетности. Было множество сложностей, например как состыковать упрощенку и обычную систему налогообложения. Целый ряд вопросов, был связан с периодом применения льгот и т. д. Все это авторы системы учли и отработали, и в результате получился продукт, который позволяет государству видеть: какая льгота работает эффективно, какие направления требуют доработки.
Интуиции места нет, должен быть экономический расчет
«Вопрос объективного анализа эффективности налоговых льгот чрезвычайно интересен», — считает С. Д. Шаталов, главный научный сотрудник Центра налоговой политики НИФИ Министерства финансов РФ. Однако он сожалеет о том, что в число анализируемых не попали инвестиционные льготы, которые не локализуются в рамках особых налоговых режимов. Например, инвестиционный вычет, амортизационная премия, льготы по НДПИ. «Было бы очень интересно посмотреть, насколько эффективны эти льготы», — считает Шаталов. Почему интересно? Все дело в цифрах. В 2021 году по классификации Минфина России по региональным инвестиционным проектам (РИП) налоговые расходы составили около 37,8 миллиарда рублей, по Арктической зоне — 125 миллиардов рублей, по добыче полезных ископаемых инвестиционная льгота составляет примерно 2,5 триллиона рублей. Всего в 2021 году инвестиционные льготы ориентировочно составили около 7 триллионов рублей, а в 2025 году могут достигнуть 9 триллионов рублей. Как видим, цена вопроса очень велика. «Государственный ресурс ограничен, и пользоваться этим ресурсом нужно очень аккуратно», — считает спикер. Также он заметил, что по представленным результатам получается, что много решений о предоставлении льгот принималось интуитивно, никакой математической или экономической поддержки не было. По его мнению, здесь есть о чем подумать.
Шаталов указал на еще одну составляющую, которую совершенно не затрагивает система «Эффективность льгот». В условиях беспрецедентного санкционного давления и тех вызовов, с которыми сталкивается наша страна, в Минфин России, очевидно, поступают заявки на новые льготы, по которым ведомство должно принять решение: дать льготы или что-то скорректировать в них и т. д. «К сожалению, инструментарий, о котором сегодня идет речь, не поможет в принятии таких решений, — полагает спикер. — Здесь нужны другие инструменты. Нужно понимать, на каких принципах и в каких случаях должны предоставляться льготы. Например, некоторые государства практикуют предоставление узконаправленных льгот, в том числе в отдельных отраслях промышленности. Однако эти льготы базируются на понимании того, какая часть экономики у них проваливается».
В связи с этим спикер предлагает сначала определить, в каких отраслях льготы нужнее всего, а далее способы решения. «Не стоит думать, что налоговые льготы — это единственный инструмент, с помощью которого решаются задачи, — отметил Шаталов. — И у бюджета, и у государства есть другие инструменты: льготное кредитование, промышленная ипотека, госзаказ, госгарантии и много других подобных инструментов. Не всегда налоговые льготы являются лучшим инструментом. Более того, возможна комбинация разных решений. Но в любом случае ко всему надо подходить очень аккуратно».
Главное — цель
Аудитор Счетной палаты РФ А. Н. Батуркин также считает, что пора вплотную заняться налоговыми льготами. Как отметил аудитор, цифра 7 триллионов рублей немаленькая, это примерно 29% бюджета текущего года. Для сравнения: в Австралии объем налоговых преференций за последние пять лет не превышал 5%, в бюджете Германии этого года показатель налоговых расходов заложен на уровне 6,2%. Разобраться с валом принятых ранее налоговых преференций, налоговых расходов давно было бы пора, и теперь для этого появился необходимый инструментарий.
Спикер напомнил, что работа в этом направлении активно ведется последние три года, с момента принятия в 2019 году постановления Правительства РФ № 796, когда была сделана первая попытка оценить эффективность налоговых льгот хотя бы на уровне регионов и муниципалитетов. По мнению аудитора, первое, что нужно понимать, это то, ради чего льготы в принципе предоставляются. «К сожалению, мы видим, что в большинстве законопроектов, предусматривающих введение новых льгот, цели, ради которых эти льготы предложены, не закладываются. — рассказал спикер. — Мы посмотрели порядка 25 законопроектов, предлагающих 56 различных льгот, и только к трем были пояснения и финансово-экономические обоснования, содержащие хотя бы какие-то целевые индикаторы и критерии эффективности, которые можно впоследствии измерить». В связи с этим Счетная палата предлагает внести изменения в регламент Государственной думы, в соответствии с которыми законопроект, который предполагает введение тех или иных налоговых льгот, должен в обязательном порядке содержать описание цели и критерии эффективности льгот. Если законопроекты не содержат таких материалов, пояснений, то правильно было бы их возвращать автору для доработки.
О. В. ИЗУТОВА
