Реализация новаций, направленных на совершенствование системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, не так давно внесенных в законодательство, позволила унифицировать и стандартизировать соответствующую деятельность. Однако изменение внешних и внутренних условий вызывает необходимость дальнейшей трансформации системы контроля государственных финансов. Как изменились подходы, что рассматривается в качестве приоритетов? Эти и другие вопросы рассмотрим в настоящей статье.
Елена Викторовна Зенцова, заместитель директора департамента методологии, анализа и консалтинга БФТ-Холдинга
Предпосылки изменений
Формирование системы федеральных стандартов ВГ(М)ФК стало важным этапом обеспечения функционирования новой модели государственного финансового контроля. Стандартизация нормативно-правовой базы и активный переход на электронный документооборот в сфере государственного управления позволили создать условия для интеграции контрольной деятельности в цифровые процессы, осуществляемые в рамках исполнения бюджетного законодательства.
Масштабная цифровизация финансового сектора сделала возможным получение больших массивов данных. Это предоставляет контролерам условия для проведения «рутинного» контроля на основе данных с минимальным участием человека и, как следствие, для более углубленной аналитической деятельности. Их реализация позволяет повысить эффективность работы контрольных органов и, что немаловажно, снизить административные издержки контролируемой среды за счет проведения анализа деятельности подконтрольных субъектов в режиме онлайн.
Практическое использование новых возможностей в значительной степени ограничивается традиционной нацеленностью проводимого контроля на оценку правомерности уже свершившихся фактов, так называемый последующий контроль. Вместе с тем опыт работы последних лет свидетельствует о том, что в быстро меняющихся условиях современного мира сохранение такого подхода нерационально. Введение моратория на проведение проверок в период пандемии показало, что перенос запланированных контрольных мероприятий на более поздние сроки не вызывает существенных негативных последствий в масштабах государства. В то же время в условиях финансово-экономической нестабильности особую актуальность приобретает необходимость предотвращения нарушений в целях недопущения неэффективного отвлечения бюджетных ресурсов.
Новые приоритеты
Результаты, достигнутые в ходе реформирования системы государственного управления, возникновение новых вызовов способствовали выработке качественно новых подходов к трансформации системы контроля в финансово-бюджетной сфере. Приоритеты развития системы государственного (муниципального) финансового контроля до 2030 года, установленные государственной программой Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», пересмотрены и расширены. Согласно обновленной редакции госпрограммы дальнейшее развитие ВГ(М)ФК планируется осуществлять в том числе за счет:
- внедрения предупреждающего риск-ориентированного дистанционного СМАРТ-контроля и мониторинга в финансово-бюджетной сфере;
- цифровизации процесса осуществления государственного (муниципального) финансового контроля и снижения нагрузки на подконтрольную среду.
В целях реализации обозначенных приоритетов в 2021 году утвержден ведомственный проект Минфина России «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений», который предусматривает в рамках одной из задач создание к 2027 году единой электронной среды для осуществления контроллинга.
При этом установлено, что проведение риск-анализа должно осуществляться органами ВГ(М)ФК с применением подсистемы финансового контроля ГИИС «Электронный бюджет», в том числе посредством интеграции с внешними информационными системами. Кроме того, подсистемы финансового контроля ГИИС «Электронный бюджет» должны будут обеспечить обмен информацией между органами внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, субъектами внутреннего финансового аудита главных администраторов средств федерального бюджета о контрольной (аудиторской) деятельности и ее результатах, выявляемых рисках, примененных мерах реагирования.
Таким образом, речь идет о смещении акцентов от последующего контроля к предварительному, развитии функции профилактического контроля, изменении подходов к взаимодействию при осуществлении контрольной деятельности. Основные контрольные мероприятия будут проводиться с использованием онлайн-контроля за счет доступа к учетным данным объектов контроля, цифрового обмена и диалога, проведения дистанционного мониторинга. Контактные способы общения будут применяться только в отношении наиболее рискоемких направлений расходования бюджетных средств, случаев проведения обследований, измерений и т. п.
Планируется, что результатом реализации новых подходов должны стать:
- значительное уменьшение административной нагрузки всех участников за счет применения электронного документооборота;
- возможность оперативного выявления и реагирования на риски;
- создание работающих механизмов предупреждения нарушений в финансово-бюджетной сфере, в том числе расширение аналитических полномочий с целью предотвращения нарушений до принятия решения о предоставлении (использовании) средств.
Следует отметить, что эффективность использования единой электронной среды подтверждена практическим опытом работы Федерального казначейства, в том числе в рамках работы в единой информационной системе в сфере закупок.
Предстоящие изменения затронут все уровни бюджетной системы. В ходе детального всестороннего обсуждения предстоящих новаций на пленарной сессии Московского финансового форума[1] особо подчеркнута необходимость трансформации системы контроля по вертикали: от федерального уровня до уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это позволит обеспечить единство принципов контрольной деятельности в финансовой сфере, а также получение положительного эффекта для всех видов публично-правовых образований.
Без сомнения, эффективную реализацию новых принципов ускорит соответствующая корректировка правовой базы. Требуется как четкое разграничение понятий и нормативное регулирование процедуры последующего контроля, так и базовая регламентация действий участников, основанных на применении цифровых инструментов. Представляется, что решить эти вопросы необходимо как можно быстрее, поскольку полномочия по использованию соответствующих данных контролеры уже получили.
Так, с 1 января 2022 года вступила в силу новая статья 269.3 «Взаимодействие органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля с другими органами и организациями» Бюджетного кодекса Российской Федерации[2]. Ее нормы, в частности, устанавливают обязанность предоставления по запросам органов ВГ(М)ФК доступа к данным информационных систем, владельцами и (или) операторами которых являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами, организации, являющиеся владельцами и (или) операторами информационных систем. В сентябре 2021 года соответствующими положениями дополнены федеральные стандарты ВГ(М)ФК[3]: «Права и обязанности должностных лиц...», «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов».
Поскольку объекты контроля, не являясь владельцами или операторами информационной системы, фактически могут обладать только статусом ее пользователя, постановлением Правительства РФ от 21 марта 2022 года № 421 уточнен статус объекта контроля, вышеуказанные федеральные стандарты соответствующим образом скорректированы. Их обновленные положения вступили в силу с 30 марта текущего года.
Таким образом, в настоящее время созданы правовые основания для получения доступа к информационным ресурсам как непосредственно объектов контроля, так и организаций, не являющихся таковыми, но располагающих сведениями, необходимыми для проведения контрольных мероприятий. При наличии соответствующих условий и инструментов орган ВГ(М)ФК уже сейчас может получать и анализировать сведения в целях планирования и проведения контрольных мероприятий, мониторинга их результатов, в том числе в режиме онлайн.
Инструменты трансформации
Переориентация ВГ(М)ФК на осуществление профилактического, предварительного контроля, когда орган контроля не просто выявляет нарушения, а управляет тем, как происходит выполнение подконтрольных бюджетных процедур, потребует пересмотра подходов к функционалу уже используемых инструментов контроля. В этой связи одним из оптимальных вариантов представляется трансформация информационных систем, обеспечивающих автоматизацию деятельности органов ВГ(М)ФК, на основе принципов, закладываемых в развитие ГИИС «Электронный бюджет».
Например, информационная система «БФТ.Бюджетный контроль» (далее — «БФТ.БК», система «БФТ.БК»), реализованная на базе «БФТ.Платформа», позволяет автоматизировать весь комплекс контрольных процедур, предусмотренных законодательством, от планирования до формирования отчетности, обеспечить учет и мониторинг их результатов, в том числе в отношении административных правонарушений и уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. Информационная система обеспечивает также планирование загрузки ревизоров, контроль занятости сотрудников и отслеживание состояния выполнения контрольных мероприятий. Сведения о назначении системы «БФТ.Бюджетный контроль» приведены на рисунке 1.
Рисунок 1. Назначение системы «БФТ.Бюджетный контроль»Функционал системы «БФТ.БК» уже сейчас позволяет не только обеспечить соблюдение требований, предусмотренных федеральными стандартами ВГ(М)ФК в части контрольных процедур и подлежащей формированию документации, но и произвести отбор объектов контроля на основе детализированных сведений по различным направлениям контроля, а также опираясь на анализ выявляемых рисков.
Так, например, отбор объектов контроля производится в том числе по следующим критериям:
1) ведомственной принадлежности;
2) бюджету;
3) срокам проведения последнего контрольного мероприятия;
4) финансовому обеспечению;
5) кассовому расходу;
6) показателям плана финансово-хозяйственной деятельности;
7) наличию государственных (муниципальных) заданий;
8) наличию бюджетных инвестиций;
9) наличию целевых субсидий.
При этом осуществление отбора объектов контроля возможно не только с помощью метода фильтрации, но и на основании их принадлежности к категориям риска, предусмотренным федеральным стандартом ВГ(М)ФК «Планирование проверок, ревизий и обследований», по результатам анализа автоматически формируемого риск-рейтинга объектов контроля. На рисунке 2 приведен перечень задач, решаемых «БФТ.БК» в рамках риск-ориентированного планирования.
Рисунок 2. Задачи, решаемые системой «БФТ.БК» в рамках риск-ориентированного планированияПользователи, используя полученные в ходе анализа данные, самостоятельно определяют объекты контроля для включения в проект плана, а также могут изменять значимость отдельных критериев риска. При необходимости информация по объектам выгружается в соответствующую печатную форму и используется в качестве обоснования к проекту плана. Это стало возможным за счет интеграции системы «БФТ.БК» с внешними информационными системами, которые автоматизируют процессы планирования и исполнения бюджета, а также управления закупками (рисунок 3).
Рисунок 3. Взаимодействие системы «БФТ.БК» с внешними ИС при планировании контрольной деятельностиСущественно облегчает деятельность сотрудников и повышает качество автоматического управления процессами закупок сервис системы «БФТ.БК», который позволяет автоматизированно выгружать информацию в единую информационную систему (ЕИС), а также функциональность загрузки информации из системы управления закупками в части закупок малого объема в соответствии с № 44‑ФЗ.
Наличие панели виджетов «Мониторинг показателей контрольной деятельности» позволяет руководителям контрольных органов отслеживать как общую картину, так и каждое отдельное контрольное мероприятие, получая необходимую оперативную информацию о статусах, итогах и статистических показателях контрольных мероприятий.
Поскольку «БФТ.БК» обеспечивает доступ к единой базе данных об объектах контроля и проводимых мероприятиях для органов ВГ(М)ФК и ОГВ субъекта РФ, ОМСУ, это позволяет минимизировать дублирование проверок, обеспечить применение единого классификатора нарушений, что соответствует принципам трансформации системы ВГ(М)ФК, которые внедряются на федеральном уровне.
Заключение
ВГ(М)ФК является неотъемлемой частью системы управления государственными финансами, в связи с чем проходит различные этапы трансформации, в ходе которых меняются подходы как с точки зрения установления приоритетов, так и в части используемых инструментов контроля. Новые направления развития системы ВГ(М)ФК подразумевают контроль на основе данных, результатов анализа происходящих и планируемых событий. Контроль должен стать цифровым и предупреждающим, направленным на недопущение нарушений.
Информационная система «БФТ.Бюджетный контроль» позволяет автоматизировать весь комплекс контрольных процедур, предусмотренных законодательством, от планирования до формирования отчетности, обеспечить учет и мониторинг результатов.
В современных условиях это обеспечивается за счет использования комплексных интегрированных информационных систем, содержащих взаимоувязанные справочники, единые базы данных и обеспечивающих их использование всеми заинтересованными участниками. Создание соответствующей федеральной площадки электронного СМАРТ-контроля планируется Минфином России к 2027 году. При этом, как отмечалось в ходе обсуждения новой концепции на рабочих группах по вопросам совершенствования ВГ(М)ФК, регионы смогут, но не обязаны использовать эту площадку.
Регионы самостоятельно, исходя из собственной специфики, уже сейчас могут определить направления создания и (или) развития единой электронной среды автоматизированного контроля в целях повышения эффективности и качества управленческих решений. Это даст им возможность не только создать единую информационную среду цифрового контроля, основанную на принципах, предусмотренных Концепцией создания и развития ГИИС «Электронный бюджет», но и отработать новации в опережающем режиме, сформировать и предложить лучшие практики по соответствующим направлениям.
По всем вопросам, связанным с использованием системы «БФТ.Бюджетный контроль», вы можете обращаться к специалистам БФТ-Холдинга: question@bftcom.com, +7 (495) 784-70-00
[1]1 Московский финансовый форум: «Новый государственный финансовый СМАРТ-контроль». 8 сентября 2022 года / mff.minfin.ru/translation/[2] Федеральный закон от 1 июля 2021 года № 244‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия пункта 4 статьи 242.17 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
[3] Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2021 года № 1504.
