Современная российская система межбюджетных отношений формировалась на протяжении длительного периода, занявшего более 10 лет. При этом вопросы бюджетного финансирования органов местного самоуправления как были, так и остаются наиболее болезненными для регионов. Для решения проблемы финансовой самодостаточности местных бюджетов принимаются целенаправленные меры, которые отражены в реформе местного самоуправления, ключевым звеном которой является модернизация российской системы межбюджетных отношений.
За последние 10 лет в Федеральный закон № 131-ФЗ было внесено более 200 поправок, которые позволили значительно усовершенствовать бюджетную систему российских регионов. Градостроительное, земельное, бюджетное и налоговое законодательство также претерпело изменения. Переходный период дал субъектам РФ возможность детально проработать региональное законодательство по вопросам местного самоуправления, подтвердить его или уточнить практикой реализации.
Была проведена серьезная работа:
– упорядочено бюджетное устройство Российской Федерации;
– разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, субъектами РФ и органами местного самоуправления;
– установлены стабильные долговременные доходные источники бюджетов;
– определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
– созданы дополнительные стимулы к увеличению налоговых и нена¬логовых доходов на региональном и муниципальном уровнях;
– принят ряд мер, направленных на стимулирование субъектов РФ и муниципалитетов к повышению качества управления общественными финансами.
Роль Комитета по бюджету и налогам в проделанной работе невозможно переоценить: во многом благодаря его деятельности создан фундамент для укрепления финансовой самостоятельности регионов, создания стимулов к увеличению собственной доходной базы бюджетов, повышения эффективности и качества управления региональными и муниципальными финансами.
Сегодня местное самоуправление в России стоит на пороге нового этапа своего развития. Говоря об итогах проведения реформы местного самоуправления и не решенных на сегодняшний день проблемах, необходимо рассматривать эти вопросы в тесной связи с перспективами развития всей системы межбюджетных отношений.
Еще несколько лет назад вопрос «Смогут ли муниципальные образования иметь собственные бюджеты и исполнять полномочия, которые определены законодательством для определенного уровня власти?» вызывал ожесточенные дискуссии. Сейчас на него получен однозначный ответ. Темпы роста доходов бюджетов местных органов власти (как и доходов бюджетов субъектов) значительно опережают инфляцию. Так, в 2007 г. в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты поступило 4,8 трлн руб. Налоговые и неналоговые доходы бюджетов субъектов без учета финансовой помощи выросли на 28,5%, местных – на 28%. Совокупное увеличение доходов консолидированных бюджетов регионов в 2007 г. по сравнению с 2006 г. составило 1,0 трлн руб. Расходная база этих бюджетов растет такими же темпами.
И тем не менее в ряде мест возникает проблема недостаточности средств, особенно при исполне¬нии бюджетов муниципального уровня. С 1 января 2009 г., с началом реализации Федерального закона № 131-ФЗ повсеместно и в полном объеме, более 24 тыс. муниципальных образований будут обязаны исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения. Иными словами, разграничить имущество между муниципальными образованиями и государственными органами всех уровней публичной власти и между разными типами муниципальных образований, самостоятельно исполнять возложенные на них бюджетные и налоговые полномочия, в том числе формировать и исполнять собственные местные бюджеты. Без обеспечения расходных полномочий местных бюджетов финансовыми ресурсами муниципальные власти вряд смогут выполнять все перечисленные обязанности.
Вот почему Комитет по бюджету и налогам особое внимание уделяет необходимости создания в регионах прочной финансовой основы на базе среднесрочного финансового планирования, создания системы бюджетирования, ориентированного на результат, что станет связующим звеном между приоритетами социально-экономического развития муниципального образования и проводимой федеральной бюджетной политикой.
Для современной российской системы межбюджетных отношений характерны высокая степень централизации средств на федеральном уровне и тенденция увеличения объема финансовой помощи бюджетам субъектов из федерального бюджета, а местным бюджетам – из региональных. Наряду с этим сохраняется несбалансированность значительной части местных бюджетов. Комитет по бюджету и налогам, рассматривая проекты федерального бюджета, постоянно отмечает эти тенденции. Так, за 2007 г. все виды финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов составили 781,0 млрд руб., что на 34,1% больше, чем в 2006 г. В 2008 г. объем финансовой помощи увеличился на 145 млрд, достигнув 930 млрд.
Рассматривая этот вопрос, необходимо учитывать, что в новой редакции Бюджетного кодекса за муниципальными образованиями закреплены обязанности, которые помогут наполнить местную казну, – госпошлина за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (которая раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ) и плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше направлялась только в федеральный бюджет).
Большие надежды Комитет возлагает на новую правительственную Концепцию развития межбюджетных отношений на 2009–2012 гг. и на реализацию в регионах приоритетных национальных проектов, которые можно рассматривать как источник финансовой поддержки муниципальных запросов. Предполагается, что сложившиеся в настоящее время межбюджетные трансферты будут упорядочены, причем особое внимание будет уделено прозрачности региональных и муниципальных финансов и эффективности их расходования.
Средства на финансирование нацпроектов шли напрямую, в том числе и на уровень муниципальных образований. Например, проект «Образование» – это, с одной стороны, укрепление материально-технической базы школ, а с другой – поддержка педагогических и детских коллективов, материальное поощрение учителей-новаторов. На эти цели в 2006–2007 гг. выделено около 80 млрд руб. Нацпроект «Здоровье», помимо развития медицинской науки, направлен на создание и развитие системы фельдшерско-акушерских пунктов, укрепление материально-технической базы районных больниц, обновление парка машин «скорой помощи». На эти цели в 2006–2007 гг. из федерального бюджета было выделено около 140 млрд руб. В противном случае местным бюджетам пришлось бы самостоятельно изыскивать необходимые средства.
Что касается вопросов финансирования строительства жилья в регионах, то здесь большая нагрузка в области обновления инфраструктуры ЖКХ ложится на плечи муниципалитетов. Однако серьезная финансовая поддержка из федерального бюджета по этому направлению также имеется. Например, на реализацию нацпроекта «Доступное и комфортное жилье» в 2006–2007 гг. было выделено более 80 млрд руб. Кроме того, в 2007 г. была создана государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», имущественный взнос в который составил 240 млрд руб.
За годы осуществления реформы по совершенствованию межбюджетных отношений качество управления региональными финансами существенно улучшилось. Об этом свидетельствует множество примеров, в частности улучшилась ситуация в депрессивных регионах, где стала проводиться внятная экономическая и инвестиционная политика и, как следствие, значительно увеличился объем собираемых налогов.
По мнению Комитета по бюджетам и налогам, в условиях окончания переходного периода важно создать систему стимулирования муниципальных образований к развитию собственной доходной базы. Немалую роль в этом может сыграть и конструктивная налоговая политика. В настоящее время необходимо рассмотреть увеличение на 1,5% размера ставки налога на прибыль, зачисляемой в бюджеты субъектов при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты, за счет налога на прибыль организаций, которая ранее уходила в федеральную казну. Нужна и модернизация земельного налога. Сейчас значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения. Чтобы исправить такое положение, следует исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам с одновременной отменой существующих федеральных льгот и рассмотреть вопрос об установлении хотя бы минимальной ставки налога на землю. Описанный подход позволит вести полный государственный учет земель и стимулирует федеральные органы вовлекать их в хозяйственный оборот. Предлагается также рассмотреть вопрос о зачислении налога на доходы физических лиц по месту их жительства.
В связи с вышесказанным важнейшим шагом является завершение реформы системы имущественных налогов, которая должна обеспечить более справедливое распределение налогового бремени, снизив уровень налоговых изъятий у менее обеспеченных слоев населения и увеличив налогообложение дорогой недвижимости, с тем чтобы превратить данный налог в реальный доходный источник регионов и муниципалитетов.
В условиях заметной дифференциации налогового и экономического потенциала регионов, и особенно муниципалитетов, механизм дотирования значительной части бюджетов субъектов и муниципалитетов сохранится еще долго. При принятии новой редакции Бюджетного кодекса были введены дополнительные условия получения межбюджетных трансфертов исходя из уровня дотационности: они призваны стимулировать субъекты к снижению их финансовой зависимости, а кроме того, приучить местные власти тщательно контролировать средства из федерального бюджета.
Для большинства российских территорий развитие инвестиций – это реальная возможность создать конкурентные преимущества, занять новые экономические ниши, раскрыть свой инновационный потенциал. В бюджете на 2006 г. впервые был предусмотрен Инвестиционный фонд, предполагающий частно-государственное партнерство при строительстве крупных объектов. Общий объем средств, выделенных из федерального бюджета на формирование этого фонда в 2006–2010 гг., составляет 543,7 млрд руб. Интерес к Инвестфонду растет, и в первую очередь в регионах. С момента его создания рассмотрено более 60 заявок от субъектов РФ на общую сумму 2,3 трлн руб. с долей государственной поддержки, равной 700 млрд. На сегодняшний день «входной билет» в Инвестфонд определен в размере 5 млрд руб. Для некоторых регионов эта планка не является высокой.
Проблемой остается существенная дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития, которая к тому же постоянно растет. В результате дифференциация инвестиций в основной капитал на душу населения также повышается: разброс между крайними показателями наиболее и наименее развитых регионов составлял в 2004 г. 158 раз, в 2005 г. – 234, в 2006 г. – 250. В 2006 г. на долю восьми субъектов РФ, занимающих 10% территории страны и представляющих 24% общей численности населения, пришлось 47% внебюджетных инвестиций в основной капитал и 82% иностранных инвестиций. По объему валового регионального продукта на душу населения разброс между минимальным и максимальным показателями среди российских регионов в 2004 г. составил 35 раз, в 2006 г. – 43 раза. Комитет по бюджету и налогам считает недопустимым игнорировать интересы тех регионов, которые нуждаются в инвестиционной поддержке, и стремится к решению данного вопроса в самое ближайшее время.
При этом одним из приоритетных направлений проводимой реформы финансовой поддержки местного самоуправления руководство страны считает последовательное снижение уровня налоговой нагрузки, направленное на обеспечение принципа справедливости налогообложения, поощрение развития отечественного бизнеса, а также в целом на повышение благосостояния населения. Необходимо отметить, что принятые в последние годы законодательные меры позволили обеспечить весьма существенное снижение налогового бремени – в среднем на 1% ВВП в год. В итоге Россия вошла в число стран с наиболее низким уровнем налогообложения.
Создан механизм стимулирования развития производственных холдингов на территории РФ: он предполагает освобождение от налогообложения дивидендов, полученных российскими организациями в результате стратегического участия в капитале других предприятий, а также двукратное снижение ставки налога на доходы физических лиц, не являющихся резидентами РФ. Важно, что работа в данном направлении законодательной деятельности будет продолжаться и в дальнейшем, поскольку она позволит решить ряд стратегических задач, поставленных Президентом РФ и направленных на стимулирование масштабных инвестиций в человеческий капитал, развитие инновационной экономики.
В настоящее время Комитет рассматривает возможность реализации таких важных законодательных мер, как сокращение сроков полезного использования отдельных видов амортизируемых основных средств, расширение прав налогоплательщиков в части определения амортизационной политики для целей налогообложения, введение механизмов, позволяющих дополнительно стимулировать научные исследования и опытно-конструкторские разработки. Проводится работа по подготовке поправок в налоговое законодательство, предполагающих введение наиболее благоприятного режима налогообложения для налогоплательщиков, которые осуществляют деятельность в инновационной сфере, в том числе в области информационных технологий.
Новый этап развития местного самоуправления в России начнется с перехода к реализации Федерального закона № 131-ФЗ повсеместно и в полном объеме, а также с принятия Правительством РФ новой концепции развития межбюджетных отношений на 2009–2012 гг. Огромная работа, которую осуществляет Комитет Государственной Думы РФ по бюджету и налогам, является существенным вкладом в решение проблемы бюджетного финансирования органов местного самоуправления, а также дальнейшее формирование системы межбюджетных отношений.
Материалы рубрики подготовили Елена КОЛНООЧЕНКО и Василий ТРЕСКОВ
