Участники заседания секции «Финансисты муниципальных образований» Союза финансистов России обсудили вопросы применения нормативных документов, регулирующих положения Бюджетного кодекса и межбюджетных отношений, изменения в систему управления государственными и муниципальными программами, а также проблемы организации внутреннего финансового аудита.
Как отметила Н. С. Максимова, председатель Совета Союза финансистов России, ведущий научный сотрудник Центра межбюджетных отношений НИФИ Минфина России, муниципальные финансисты — это те люди, которым в конечном итоге приходится воплощать в жизнь все планы и задумки Федерации. В связи с чем Союз финансистов особое внимание уделяет работе с муниципалитетами, находится с ними на связи, способствует решению актуальных вопросов. И заседание секции было организовано именно с таким посылом.
Особенности исполнения бюджета 2022 и 2023 годов
Т. В. СаакянКак напомнила Т. В. Саакян, директор Департамента правового регулирования бюджетных отношений Министерства финансов РФ, в текущем году были приняты законы, внесшие поправки в БК РФ и определившие дополнительные особенности исполнения бюджетов в 2022 году. В частности, Закон № 53‑ФЗ[1] предусмотрел возможность перераспределения через сводную бюджетную роспись бюджетных ассигнований для финансирования мероприятий по снижению рисков при изменении геополитической и экономической ситуации, а также на иные цели, определенные исполнительными органами власти или администрациями муниципального образования.
Федеральный закон № 65‑ФЗ[2] уточнил обязательства по государственным гарантиям субъектов РФ и муниципальным гарантиям. В состав муниципального долга включаются обязательства по гарантиям не в сумме предела ответственности гаранта, а в сумме фактически имеющихся у принципала обязательств, обеспеченных гарантией (по аналогии с подходом, применяемым в отношении государственных гарантий РФ на федеральном уровне). Данный закон позволил сократить объем муниципального долга.
Упрощение и ускорение расчетов за поставленные товары, в том числе строительные материалы, при казначейском сопровождении государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) предусматривает Закон № 146‑ФЗ[3].
Все выше названные меры действуют до конца 2022 года, но, как подчеркнула Саакян, Минфин России разработал законопроект, в котором предлагается большую часть особенностей исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов сохранить и в 2023 году. 28 сентября законопроект вместе с проектом закона о бюджете на
Авторы законопроекта, в частности, предлагают продлить на год норму о приостановлении ограничений для субъектов РФ и муниципальных образований в зависимости от групп долговой устойчивости. Регионам и муниципальным образованиям, не получившим кредитный рейтинг или имеющим кредитный рейтинг ниже необходимого уровня, еще на год продляется возможность размещать свои ценные бумаги.
Также сохраняется право субъектов и муниципальных образований при формировании резервных фондов исполнительных органов госвласти (местных администраций) превышать их предельный размер на 3% общего объема расходов. Сохранены прежние условия эмиссии и обращения региональных и муниципальных ценных бумаг.
Предлагается продлить право субъектов РФ и муниципальных образований предоставлять из своих бюджетов субсидии юридическому лицу на финансовое обеспечение антиковидных и антисанкционных мероприятий.
В текущем году государственное задание учреждений не признается невыполненным в случае недостижения показателей из-за приостановления деятельности государственных (муниципальных) учреждений в связи с пандемией. Эту норму также предлагается сохранить и на предстоящий год. Спикер напомнила, что если муниципальное учреждение не выполнило задание из-за пандемии, то субсидия не возвращается.
Кроме того, предлагается продлить все нормы, которые есть в Законе № 146‑ФЗ, на 2023 год.
ЕНП: одним — благо, другим — проблемы
Особое внимание Саакян уделила вопросам, связанным с экспериментом по внедрению единого налогового платежа (ЕНП) для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. ЕНП — добровольная уплата нескольких налогов и взносов одним платежным поручением. Напомним, что пилотный проект стартовал с 1 июля 2022 года и в нем участвует широкий круг налогоплательщиков. ЕНП облегчает работу последних: позволяет создать им более комфортные условия для исполнения обязанности по уплате обязательных платежей, значительно сократить время на оформление платежных поручений, а также минимизировать ошибки плательщика при заполнении расчетных документов. Однако не для всех категорий налогоплательщиков ЕНП — благо. Например, для органов власти и получателей бюджетных средств новый механизм порождает ряд проблем.
Так, единая сумма налоговых платежей поступает на лицевой счет ФНС и учитывается ею как источник внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. То есть до того, как налоговики разложат поступившую сумму в счет уплаты конкретных налогов, единый платеж не может быть отнесен к доходу.
Далее ФНС направляет в Федеральное казначейство распоряжение о зачете ЕНП в счет уплаты конкретных налогов и сборов, и на следующий рабочий день Федеральное казначейство распределяет эти доходы между бюджетами по установленным бюджетным законодательством нормативам. Понятно, что такой длительный процесс замедлит поступление средств на соответствующий счет бюджета.
Почему ЕНП является проблемой и для получателей бюджетных средств? Как известно, они осуществляют платежи по каждому виду налогов — НДС, прибыль и т. д. — по соответствующим кодам классификации. В то же время ЕНП распределяется с соблюдением следующей последовательности: недоимки → предстоящие платежи по налогам, взносам и сборам → долги по пеням → долги по процентам → долги по штрафам.
«Если у налогоплательщика в результате каких-либо проверок выявляется недоимка по налогам, то у налогового органа есть право сначала погасить эту задолженность, — рассказала Саакян. — Но мы не доводим лимиты бюджетных средств на уплату различных недоимок, штрафов. В итоге что получается: налогоплательщик — получатель бюджетных средств планировал осуществить платеж по соответствующему коду классификации налога, а ФНС направила эти средства на погашение недоимки... Когда вскрылась проблема, Минфин России и ФНС обсудили этот вопрос, и сейчас готовится информация, как выходить из ситуации всем финансовым органам».
Что касается сведений о принадлежности денежных средств, перечисленных в виде ЕНП, к налогам, сборам и страховым взносам, то финансовые органы смогут их получить по запросу у Федеральной налоговой службы. Сейчас, как известно, по всем поступлениям информацию предоставляет Федеральное казначейство.
Ну и для закрепления механизма ЕНП в Бюджетном кодексе на постоянной основе подготовлен проект федерального закона №
Госпрограммы муниципалитетов: новое видение
Н. А. БегчинВ силу положений Закона № 172‑ФЗ и БК РФ порядок формирования государственных программ на муниципальном уровне определяется актами органов местного самоуправления. Однако, как отметил Н. А. Бегчин, директор Департамента программно-целевого планирования и эффективности бюджетных расходов Министерства финансов РФ, новации в системе управления госпрограммами на федеральном уровне с большой долей вероятности затронут муниципальные образования. «У Правительства РФ есть большой запрос на получение полной и сквозной информации по всем мероприятиям, которые реализуются в рамках государственных программ РФ, в случае если они транслируются на уровень субъекта РФ, муниципального образования, — рассказал Бегчин. — Такой опыт есть в части взаимодействия по региональным проектам, направленным на реализацию федеральных проектов в рамках национальных проектов». Сегодня такая задача поставлена и в отношении всей системы госпрограмм. Пока новации транслируются на уровень субъектов РФ и муниципальных образований в формате методических рекомендаций.
Напомним, что на федеральном уровне с 1 января текущего года госпрограммы реализуются в новом формате. Ранее действующее постановление Правительства РФ № 588 фактически утратило силу за исключением положений в части отчетности за 2021 год. Контур новой системы управления государственными программами Российской Федерации определило постановление Правительства РФ от 26 мая 2021 года № 786.
Спикер обратил внимание на то, что структуризация госпрограмм, так же как и в большинстве региональных и муниципальных программ, осуществлялась по основным мероприятиям. Разделение на проектную и процессную части отсутствовало. Новая система управления госпрограммами предусматривает обособление проектной и процессной частей в соответствии с формализованными критериями в отдельные структурные элементы госпрограммы. Данные критерии определены в постановлениях Правительства РФ № 1288[4] и № 786.
Большой критики госпрограммы подвергались из-за отсутствия конкретных измеримых результатов. До 2022 года в госпрограммах присутствовали только показатели. При этом не было дифференциации на показатели непосредственного результата и на показатели социально-экономического эффекта. В новой системе такое разделение проведено. Результат — это количественно измеримый итог деятельности: определенное количество материальных и нематериальных объектов, объем оказанных услуг / выполненных работ. А вот показатель отражает социальный, экономический и (или) иной общественно значимый и понятный эффект от реализации проекта (программы).
Почему это важно? Как отметил Бегчин, сейчас Минфин России при экспертизе госпрограмм большое внимание уделяет корректности указания результатов и показателей, поскольку результат связан с финансированием (сколько объектов построено, сколько людей обучено, сколько учреждений переоснащено), а показатель в деньги не переводится.
Например, переоснащение регионального сосудистого центра — это результат, а показатель — снижение смертности от болезней системы кровообращения. Или другой пример: результат — приобретение патрульных автомобилей для подразделений ГИБДД, показатель — снижение смертности от ДТП. Осуществлена увязка конкретных результатов с направлениями расходов (один результат — одно направление).
Формирование, согласование и утверждение госпрограмм осуществляются в электронном виде, что, безусловно, облегчает работу в данном направлении.
В 2022 году государственное задание учреждений не признается невыполненным в случае недостижения показателей из‑за приостановления деятельности государственных (муниципальных) учреждений в связи с пандемией.
Изменились подходы к расчету показателей финансового обеспечения госпрограмм. Сегодня в постановлении № 786 определено, что показатели финансового обеспечения реализации госпрограмм за пределами планового периода должны соответствовать параметрам бюджетного прогноза. Как подчеркнул Бегчин, в БК РФ закреплено, что на всех уровнях разрабатывается бюджетный прогноз, который как раз и содержит параметры финансового обеспечения программ на долгосрочную перспективу. «Мы нормативно закрепили, что в паспортах госпрограмм иных параметров обеспечения быть не может», — отметил спикер.
Для актуализации параметров бюджетного прогноза РФ введен перспективный финансовый план. Он содержит детализированную оценку расходов федерального бюджета на финансовое обеспечение госпрограмм. Это, по сути, аналог сводной бюджетной росписи для бюджетного прогноза. Сначала утверждается бюджетный прогноз, а дальше в течение года ведется перспективный финансовый план, в котором отражаются все изменения параметров финансового обеспечения госпрограмм на долгосрочную перспективу.
Скорректированы взаимодействия Федерации с регионами в рамках реализации госпрограмм. По словам директора департамента, если эта модель у нас хорошо себя покажет, то она будет транслирована с уровня субъекта на муниципальный уровень. С 2023 года введен новый вид субсидии — единая. Сейчас есть три вида субсидии. Если смотреть по видам расходов, то 521 — некапитальная субсидия, 522 — капитальная субсидия, 523 — консолидированная субсидия. В последней также предопределено, на что должны пойти эти средства. После корректировки постановления Правительства РФ № 999[5] появилась новая разновидность субсидии — единая, которая по сути является квазиграндом. Орган государственной власти совместно с субъектом РФ определяет, каких показателей последний должен достичь, получив единую субсидию. Далее регион самостоятельно определяет перечень мероприятий, которые будет реализовывать для достижения показателей, и представляет его органу власти. Вместе с перечнем представляет свои коды бюджетной классификации расходов, сквозной кодировки здесь не предусмотрено.
Изменения в системе управления госпрограммами, произошедшие на федеральном уровне по поручению Правительства РФ, рано или поздно будут транслироваться на уровни субъектов РФ и муниципальных образований. В рамках этого поручения Минфин России провел опрос регионов о том, как построена у них система управления госпрограммами и как они видят дальнейшее ее развитие. Так, например, 41 субъект РФ считает целесообразным установить на федеральном уровне единые правила формирования и реализации региональных программ для всех субъектов РФ. За сохранение самостоятельности регионов при определении порядка формирования и реализации региональных программ высказались 32 субъекта РФ. Как отметил спикер, Минфин России считает, что к данному вопросу надо подходить осторожно. Поэтому, как уже было сказано, в этом году Федерация рекомендует регионам пересмотреть свои системы управления госпрограммами. Дальнейшее развитие событий будет зависеть от того, сможет ли Минфин России мониторить реализацию госпрограмм РФ в том числе в разрезе субъектов и муниципальных образований. Если возникнут проблемы, то у министерства, по словам Бегчина, есть поручение проработать вопрос о закреплении в БК РФ и Закон № 172‑ФЗ нормы о едином порядке формирования госпрограмм субъектов РФ и муниципальных образований.
Надо понимать, что единый порядок устанавливается не ради самого порядка, а для осуществления сквозного мониторинга. Таким образом, важно, чтобы управление госпрограммами было оцифровано. Опрос показал, что 42 субъекта РФ на текущий момент формирование, реализацию и мониторинг госпрограмм осуществляют исключительно на бумажных носителях, 39 субъектов — на бумажных носителях и в региональной информационной системе (как оказалось, что, кроме параметров финансового обеспечения, в электронном виде ничего не ведется). И только четыре региона указали, что управление госпрограммами полностью оцифровано.
С учетом ответов на вопрос: планируют ли регионы внедрять ИС — картина вырисовывается не очень радужная. Так, 19 регионов сказали, что вообще не планируют в обозримой перспективе развивать свои информационные системы в этом направлении, 28 регионов отметили, что этот вопрос будет стоять на повестке не ранее 2024 года.
Главные проблемы ВФА
С. С. БычковО проблемах, возникающих при организации внутреннего финансового аудита, рассказал С. С. Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ. В настоящее время в системе внутреннего управления главного распорядителя бюджетных средств складывается две ветви контроля. По своим целям, задачам и функционалу они существенно различаются. Первая ветвь — ведомственный контроль — исторически сложившаяся форма. Ведомственный контроль касается всех сфер деятельности. Вторая ветвь — внутренний финансовый аудит. На сегодняшний день он распространяется на участников бюджетного процесса: ГРБС, главных администраторов бюджетных средств и подведомственные им учреждения. Бюджетные и автономные учреждения не участвуют в этой истории. Аудитор — помощник руководителя, который наблюдает за тем, как выполняются процедуры, операции, и извещает последнего о существующих рисках в процессах. И, пожалуй, основной задачей аудитора является подтверждение достоверности бюджетной отчетности.
Для осуществления ВФА принято шесть стандартов, которые покрывают все темы, связанные с данным видом контроля. Однако много вопросов оставалось в отношении подтверждения достоверности отчетности, но, как сообщил спикер, 1 сентября 2022 года вышел новый приказ Минфина России № 134н, который внес изменения в стандарты ВФА в части формирования предложений по повышению качества финменеджмента, повышению эффективности и экономности бюджетных средств.
Как отметил Бычков, уровень организации ВФА по итогам 2021 года вырос на 11%, увеличилась фактическая численность аудиторов и количество проведенных аудиторских мероприятий. Вместе с тем главной проблемой остается недостаточность кадровых и финансовых ресурсов для удовлетворительного проведения ВФА. Становится очевидным, что аудитор должен не только хорошо разбираться в теме, иметь хорошее аналитическое мышление, но и иметь высокий статус — помощника или заместителя руководителя. И с точки зрения понимания роли аудитора, повышения заинтересованности руководителя в наличии такого помощника одних стандартов недостаточно. По мнению спикера, без программ повышения квалификации не обойтись. У Минфина России есть план, как решить эту задачу.
Также Бычков считает, что на сегодняшний день к стандартам не хватает методических рекомендаций с хорошими примерами того, что делает аудитор, на какие риски обращает особое внимание, как формирует заключение и предложения. И самое главное, как убедить руководителя в том, что в конечном итоге история с ВФА приводит к повышению эффективности использования бюджетных средств.
О. В. ИЗУТОВА
[1] Федеральный закон от 9 марта 2022 года № 53‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон „О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году“».
[2] Федеральный закон от 26 марта 2022 года № 65‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации».
[3] Федеральный закон от 28 мая 2022 года № 146‑ФЗ «О внесении изменений в статью 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьи 9 и 10 Федерального закона „О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году“».
[4] Постановление Правительства РФ от 31 октября 2018 года.
[5] Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2014 года № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».
