Юбилейный, XX Форум стратегов, состоявшийся в Санкт-Петербурге, стал попыткой определить роль долгосрочных стратегий городов и регионов в нынешний период быстрых и непрогнозируемых изменений — организаторы дипломатично назвали его эпохой турбулентности. Главный вывод из дискуссий на эту тему, пожалуй, можно сформулировать так: стратегирование в условиях неопределенности — занятие сложное, но, безусловно, полезное.
Справка
Форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России» проходит ежегодно в Санкт-Петербурге с 2002 года и является основной федеральной площадкой для обсуждения вопросов стратегического планирования и сопутствующих тем. В форуме ежегодно принимают участие порядка тысячи представителей органов власти всех уровней, бизнеса, научного и экспертного сообщества. Организаторы форума — Государственная дума, Счетная палата РФ, Минэкономразвития России, Правительство Санкт-Петербурга, РАНХиГС, а также фонд «Центр стратегических разработок» и МЦСЭИ «Леонтьевский центр».
По сложившейся традиции форум начался с перечисления хронических «болячек» российской системы стратпланирования. Во-первых, это отсутствие долгосрочной стратегии социально-экономического развития России, на которую, по логике, должны ориентироваться все прочие отраслевые, региональные и муниципальные стратегии. Во-вторых, законодательные пробелы, препятствующие агломерационным процессам, — в условиях нехватки федеральных норм субъекты РФ сами пытаются урегулировать эти вопросы. В-третьих, неочевидная связь между стратегическими документами, предусмотренными Федеральным законом № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», и реальными долгосрочными инструментами, с которыми работает бюрократическая система, в первую очередь нацпроектами.
Отметив все эти проблемы, председатель Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко призвал именно сейчас, в сложный исторический момент, решительно перейти к стратегическому планированию на всех уровнях публичной власти. Основными задачами обновленного закона о стратпланировании и всех стратегий должны стать сокращение межрегиональных различий в качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития. Особое внимание, по мнению депутата, важно уделить развитию Калининградской области, Дальнего Востока и Арктики, Северного Кавказа, а также Крыма и «новых территорий».
«Сложно стратегировать в момент, когда идут драматические изменения. Просто не хватает данных для уравнения, да и непонятна точка отсчета», — признал заместитель председателя Правительства Ленинградской области — председатель Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Д. А. Ялов. Другим вызовом (впрочем, он назвал его объективным) Ялов считает сокращение пространства для регионального стратегирования. «За последние десять лет произошла определенная вертикализация системы стратпланирования. А поскольку регионы фокусируются на исполнении майских указов, то пространство для собственного творчества уменьшается», — пояснил он. Тем не менее любая стратегия есть не столько документ, сколько процесс, который открывает возможности для координации между ключевыми игроками: федеральными и региональными властями, бизнесом, населением, интересантами крупных инфраструктурных и отраслевых проектов. И этими возможностями необходимо пользоваться, полагает Ялов.
В периоды, когда нет никаких кризисов и все идет по накатанной, бюрократический механизм настроен на спокойное и четкое выполнение текущих задач, а потому невосприимчив к новым стратегическим инициативам, отметил президент Центра стратегических разработок В. В. Онищенко. «Я бы сказал, что в период турбулентности стратегировать даже проще: все готовы согласиться с тем, что план нужно менять», — добавил он. Другая возможность, которую он видит, — более активный рост молодых управленческих кадров, которые в противном случае долго двигались бы по карьерной лестнице. «Столь сильные изменения провоцируют появление новых людей, новых интеллектуальных ресурсов. В периоды инерции движение по этим лифтам ограничено», — отметил эксперт. Главной же технологической проблемой для стратегического планирования Онищенко назвал недостаток данных: их полнота и качество и раньше вызывали вопросы, теперь же многие виды статистики и вовсе становятся закрытыми. Работа экспертного сообщества усложняется, следовательно, труднее строить свои планы бизнесу и власти.
Время приоритетов
Дискуссия продолжилась на второй пленарной сессии. В качестве примера сферы, где использование элементов стратегического планирования неизбежно, губернатор Санкт-Петербурга А. Д. Беглов привел инфраструктурное развитие территорий. По его словам, с 2014 года в городе ежегодно сдавалось более трех миллионов квадратных метров жилья. Погоня за объемами вкупе со слабым планированием привела к дефициту общественного транспорта и социальных объектов в новых районах. «Если жилую недвижимость строят на коммерческой основе, то социальные объекты город должен возводить за свои деньги. Без стратегического планирования это делать сложно. Мы изменили подход к работе, и теперь ни одно разрешение на строительство жилья не выдается без решения вопроса обеспечения новых кварталов социальной и транспортной инфраструктурой», — рассказал губернатор. По его словам, Санкт-Петербург поступательно ликвидирует дефицит социальных объектов.
По мнению главы Минэкономразвития России М. Г. Решетникова, у правительства накоплен опыт эффективной реализации оперативных планов и гибкого переключения между оперативными и стратегическими задачами. С 2020 года оно фактически работает в режиме пакетов мер поддержки и антикризисных планов: общенационального плана восстановления экономики после пандемии COVID-19, плана первоочередных мер в условиях санкций, плана по поддержке экономики в условиях частичной мобилизации. «Эффективность этих механизмов поддерживается системой обратной связи, системой коммуникации, которая выстроена у Правительства России с общественными организациями, бизнесом, регионами и населением», — отметил Решетников.
В период кризисов важны механизмы оценки приоритетов, и, по словам Решетникова, у правительства уже есть методика, позволяющая определять эффективность проекта с точки зрения влияния бюджетных расходов на экономические показатели. В качестве примера он привел меры по поддержке туризма: здесь был сделан верный акцент на мероприятия, связанные с поддержкой предложения, а не спроса, что позволило преодолеть дефицит инфраструктуры размещения туристов.
Продолжая разговор о приоритетах, глава Счетной палаты России А. Л. Кудрин выступил с позитивными оценками проекта федерального бюджета на
Председатель Комитета по бюджету и налогам Госдумы А. М. Макаров обратил внимание на продолжающийся рост экономического неравенства между регионами, которое в конечном итоге отражается на их возможностях по использованию инструментов федеральной поддержки. Так, по оценкам депутата, с 2016 года разрыв в бюджетной обеспеченности между регионами-лидерами и аутсайдерами вырос с пяти до шести раз. При этом налоговые расходы регионов выросли практически двукратно, с 856 миллиардов до более чем 1,6 триллиона рублей. Помощь регионам увеличивалась гораздо медленнее: с 700 до 900 миллиардов рублей. То обстоятельство, что из запланированных на инфраструктурные бюджетные кредиты 250 миллиардов рублей было выделено 184 миллиарда, а освоено всего 135 миллиардов, Макаров считает прямым следствием этой тенденции: у «бедных» регионов есть проблемы и с качеством самих проектов, и с возможностями подготовки проектно-сметной документации.
Глава Минстроя России И. Э. Файзуллин призвал выработать новые подходы к пространственному развитию территорий и усовершенствовать механизмы градостроительного планирования, оптимизировав процесс подготовки документации. В частности, Минстрой предлагает объединить правила землепользования и застройки (ПЗЗ) и генпланы в единый документ градостроительного планирования. «Единый документ позволит на базе стратегических результатов планирования определять краткосрочные пятилетние изменения, которые необходимы. Так мы сможем гораздо быстрее выходить на проектный документ и документ разрешения на строительство», — считает министр.
Баланс нарушен
Значительное внимание на мероприятии было уделено вопросам финансового обеспечения полномочий регионов и муниципалитетов: им было посвящено два представительных круглых стола. Как отметил руководитель Центра региональной политики ИПЭИ РАНХиГС, директор ИРОФ В. В. Климанов, тема трансформации полномочий в рамках единой системы публичной власти впервые в истории Форума стратегов была поставлена в столь явном виде. По мнению эксперта, после принятия поправок в Конституцию РФ в 2020 году страна находится на новом этапе пересмотра системы полномочий регионального и муниципального уровней. «Вначале появился новый термин — „система публичной власти“, вслед за этим начался процесс изменений в федеральном законодательстве: в декабре 2021 года был принят Закон „Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации“ № 414‑ФЗ, в 2022 году в первом чтении принят законопроект №
Форум стратеговПервый заместитель председателя Комитета Государственной думы по региональной политике и местному самоуправлению С. И. Морозов подчеркнул необходимость дальнейшего совершенствования законодательства в сфере разграничения полномочий и указал на ряд проблем. Так, согласно новой редакции статьи 133 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций. Однако понятный перечень этих публичных функций нигде не зафиксирован, что приводит к сокращению финансирования муниципалитетами ряда вопросов совместного с субъектами ведения. Депутат также напомнил, что 1 января 2023 года вступает в силу Федеральный закон № 414‑ФЗ, предоставляющий властям субъектов РФ право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. «С момента принятия закона прошел год, но наши замечания так и не были учтены. Мы говорили, что нужно провести работу по оптимальному перечню полномочий, обеспечить полную согласованность с отраслевыми законами, говорили об однозначности и ясности формулировок полномочий, о достаточности средств. Но пока этого нет», — констатировал Морозов.
«Бюджет» уже писал о том, что с 2021 года анализом региональных полномочий и их финансового обеспечения активно занимается Счетная палата РФ. Аудитор Счетной палаты Н. А. Трунова, ведущая данный проект, рассказала об основных проблемах системы, выявленных экспертами. «Баланс полномочий и финансовых ресурсов тотально нарушен», — так аудитор резюмировала ситуацию. По словам Труновой, все больше полномочий уже не только субъектов, но и муниципалитетов финансируются (а следовательно, и управляются) с федерального уровня. Если в начале нулевых годов, когда формировалась действующая система распределения полномочий между уровнями власти,
Форум стратеговВторая, вытекающая отсюда проблема — нефинансируемые мандаты. Среди последних примеров необеспеченных федеральных решений — Закон № 498‑ФЗ об ответственном обращении с животными. По подсчетам Счетной палаты, для его реализации субъектам РФ потребуются сотни миллиардов рублей. Более старая история — непосильные для органов местного самоуправления полномочия по предоставлению жилья малоимущим гражданам (средний срок ожидания очередников составляет 30 лет). Процессы перераспределения полномочий и финансовых источников между уровнями публичной власти идут постоянно, и они рассинхронизированы, констатировала аудитор.
Председатель Законодательного собрания Камчатского края И. Л. Унтилова признала, что муниципалитеты региона беспокоят вопросы интеграции органов местного самоуправления в единую систему публичной власти. Планы перехода на одноуровневую систему самоуправления далеко не всегда находят понимание на местах, тем более что в отдаленных северных территориях муниципалитеты — это реальная власть. По мнению спикера, нужна более активная разъяснительная работа среди населения, демонстрирующая преимущества муниципальных округов.
Заместитель председателя Комитета Государственной думы по региональной политике и местному самоуправлению М. Н. Матвеев привел аргументы против перехода на одноуровневую систему местного самоуправления. По его словам, встраивание муниципалитетов в единую систему публичной власти вовсе не предполагает ликвидацию поселенческого уровня, а принятие законопроекта №
Региональные бюджеты: риски 2023 года
Директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России Л. А. Ерошкина назвала ситуацию с бюджетами субъектов РФ устойчивой, однако отметила определенные негативные сигналы, а именно замедление поступлений налоговых и неналоговых доходов (в первую очередь по налогу на прибыль). В целом на 2023 год прогнозируется незначительный рост налоговых и неналоговых доходов субъектов РФ на уровне 3,6%.
Основным риском 2023 года Ерошкина назвала потенциальное несоответствие расходных обязательств ожидаемым доходным источникам. «Мы настраиваем регионы на первоочередное выполнение социальных обязательств. При этом социальные расходы нужно увязывать с федеральными решениями, а именно с введением единого универсального социального пособия», — подчеркнула она.
Как отметила Ерошкина, Минфин России делает все возможное для минимизации несбалансированности региональных бюджетов. Так, в течение нескольких лет доля нецелевой поддержки субъектов РФ будет расти. При этом рост объема дотаций на выравнивание на 2023 год составит 8,5%, что превышает уровень инфляции.
Макаров считает необходимым перейти от действующих формализованных методик распределения помощи субъектам РФ к некой новой парадигме межбюджетных отношений, предполагающей адресную поддержку регионов. Он также предложил перевести временные «ковидные» бюджетные полномочия регионов на постоянную основу. С этими тезисами согласился губернатор Мурманской области А. В. Чибис, проиллюстрировавший необходимость учета индивидуальных особенностей субъектов примером из своей практики. «Мурманская область является мазутозависимым регионом. Одна из ключевых расходных статей нашего бюджета — компенсация выпадающих доходов теплоснабжающим организациям, причем доля этих расходов в бюджете постоянно растет. Только в 2022 году нам пришлось отдать на компенсацию порядка 10 миллиардов рублей. А поскольку Мурманская область — бездотационный субъект, то эта сумма выплачивается из собственного бюджета. Получается, дополнительные доходы, которые мы получили в 2021 году, в буквальном смысле ушли „в трубу“», — рассказал губернатор. Еще одно следствие бездотационного статуса — необходимость перестройки бюджета под больший объем социальных обязательств в ущерб инфраструктурным вложениям: регион продолжает подтягивать социальную сферу под параметры майских указов, но уже без помощи Федерации.
По словам заместителя губернатора Челябинской области И. П. Кунцевляка, представляющего также комиссию Госсовета России по финансам и бюджету, в Госсовете рассматривается предложение дифференцировать поддержку регионов в зависимости от их социально-экономического развития. «Идея в том, чтобы перейти к своего рода „межбюджетному меню“. Регионам с ограниченными возможностями предоставлять больше целевых трансфертов, увязанных с политикой федерального центра, устойчивым середнякам, доказавшим свою эффективность, — больше нецелевой поддержки, а регионам-лидерам — возвратные кредиты на серьезные проекты и под небольшие проценты», — рассказал чиновник.
Председатель Комитета финансов Санкт-Петербурга С. А. Енилина отметила нестандартную структуру налоговых доходов Санкт-Петербурга в 2022 году: по итогам девяти месяцев 2022 года 50% из них приходится на долю налога на прибыль, что связано главным образом с высокими темпами роста поступлений от КГН. Но отсюда возникают и риски, связанные с прекращением действия режима КГН с 2023 года. Кроме того, определенное беспокойство финансиста вызывает введение с 2023 года механизма единого налогового платежа: если в 2022 году бюджет Санкт-Петербурга получил от размещения свободных остатков 26 миллиардов, то с введением единого налогового счета соответствующие возможности сократятся.
«Единый налоговый платеж — сложный вопрос для всех регионов. Нет полного понимания, как будут строиться взаимоотношения с налоговыми органами, с налогоплательщиками, как будут поступать доходы, как мы будем покрывать кассовые разрывы», — констатировала и. о. министра финансов Новгородской области Е. В. Силина. Финансист также отметила перспективу роста к 2025 году расходов региональных бюджетов на погашение ранее привлеченных бюджетных кредитов. Среди других проблемных вопросов — рост фактического уровня регионального софинансирования в рамках целевых трансфертов (особенно это касается субсидий на капитальное строительство объектов).
М. А. ЦУЦИЕВ
