Подход к оценке эффективности налоговых льгот должен быть един

Современное российское налоговое законодательство предусматривает наличие значительного количества налоговых льгот и преференций, ощутимая часть которых фактически неэффективна^[1], а их конструкция зачастую используется как инструмент для уклонения от налогообложения. Все это в свою очередь провоцирует возникновение налоговых рисков государства. Текущее экономическое и социальное развитие России со всей очевидностью требует оценки эффективности и результативности налоговых льгот и преференций для их критического осмысления и реструктурирования.

Сергей Николаевич РЯБУХИН, первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, кандидат экономических наук

Надежда Николаевна БАШКИРОВА, доцент ВШГА МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат экономических наук

Ася Айсаевна БАЗИЕВА, контролер-ревизор МКРУ Федерального казначейства

Несмотря на то что предоставление налоговых стимулирующих механизмов и налоговых льгот напрямую не влечет расходования бюджетных средств, указанные меры оборачиваются сокращением доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и, как следствие, уменьшаются ресурсы государства, необходимые для решения стоящих перед ним задач. Предоставляя налогоплательщикам льготы и преференции, государство предполагает, что они будут стимулировать бизнес на развитие и увеличение инвестиций, создание дополнительных рабочих мест, способствовать росту объемов производства и прочих экономических и социальных показателей. Однако, по мнению экспертов^[2], предоставление большинства налоговых льгот и преференций не приносит экономической выгоды. Причина неэффективности состоит в том, что их предоставление в основном не связано с результатами работы организаций-налогоплательщиков и не ставится в зависимость от конкретного социально-экономического эффекта.

Получив налоговую льготу, налогоплательщик не несет за нее финансовой, информационной, моральной и иной ответственности. Органы государственной власти, местного самоуправления, предоставив льготы налогоплательщикам, не могут потребовать от них использовать финансовый эффект от льготного налогообложения на реализацию определенных целей. Это в свою очередь приводит к распространенным фактам злоупотребления налоговыми льготами и преференциями.

Масштабы этой проблемы велики настолько, что оптимизация действующей системы налоговых льгот, ликвидация возможностей для уклонения от налогообложения выделяются в отдельное направление государственной политики в области повышения доходного потенциала налоговой системы. Этот вопрос активно обсуждается и экспертным сообществом. Например, на прошедшем в сентябре Московском финансовом форуме — 2022 данной теме была посвящена отдельная сессия.

Факты уклонения от налогообложения посредством использования налоговых льгот выявить сложно. Они не подлежат однозначной квалификации в качестве действий по уклонению от уплаты налогов, не фиксируются налоговой и финансовой отчетностью, не попадают в официальную статистику. Как следствие, уровень неполноты сбора налогов фактически недооценен на сумму налоговых расходов бюджета, выпадающих при применении налоговых льгот.

Оценки эффективности

Вопросам оценки эффективности налоговых льгот уделяется большое внимание в связи с тем, что количество их возрастает, а воздействие на развитие экономики в явном виде не проявляется. Существующие методики оценки эффективности налоговых льгот не устраивают ни государственные органы, ни налогоплательщиков. С одной стороны, в силу отсутствия единой методики оценки эффективности налоговых льгот отсутствует практика применения унифицированного подхода, что не дает возможности сопоставления результатов применения льгот как на всех уровнях управления, так и в межрегиональном аспекте. С другой стороны, у налогоплательщиков при отсутствии унифицированного подхода нет четкого понимания того, применение каких льгот даст оптимальный эффект.

Методики оценки эффективности налоговых льгот в большинстве регионов, имея принципиальные отличия по отдельным основаниям, часто повторяются по некоторым показателям. Объединяет их то, что они практически не позволяют определить зависимость между налоговыми льготами и налоговыми поступлениями. То есть невозможно однозначно выявить, какой именно фактор (льготы, изменения законодательства, улучшения конъюнктуры рынка) повлек изменение налоговых доходов.

Объектами оценки выступают экономическая, бюджетная и социальная эффективность налоговых льгот по региональным и местным налогам. Оценку выполняют уполномоченные органы для отдельно взятых региональных и местных налогов по отношению к каждой из предоставленных льгот и к каждой категории их получателей, а также для отдельных видов деятельности. Следует отметить, что единая методика оценки эффективности налоговых льгот отсутствует. Субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельно разрабатывают эти методики.

В связи с этим на региональном и местном уровнях подходы к оценке эффективности налоговых льгот могут отличаться. Интегральная оценка эффективности проводится по следующим показателям (по одному или группе показателей):

• оценка социальной эффективности (занятость, производство социально значимых товаров (работ, услуг), средняя заработная плата и т. п.);
• оценка экономической эффективности (рост производства, увеличение инвестиционной активности и т. п.);
• оценка бюджетной эффективности (прирост доходов за счет расширения налоговой базы и (или) увеличения численности налогоплательщиков, сокращения прямых расходов бюджета).

Основной проблемой оценки является отсутствие взаимосвязи предоставления налоговых льгот и преференций с целями госпрограмм, оценки вклада в достижение заявленных показателей и анализа бюджетной эффективности достижения целей.

Методики регионов

Анализ региональных нормативных правовых актов показал, что в большинстве субъектов РФ определенная работа по анализу эффективности применения налоговых льгот проводится, но зачастую она является бессистемной. Принятые региональные (муниципальные) методики оценки эффективности налоговых льгот имеют принципиальные отличия по многим основаниям. Так, критерии эффективности, представленные в них, значительно различаются, не содержат комплексного и системного подхода к исследованию результативности инструментов налоговой поддержки, не учитывают показателей функционирования льгот в качестве стимула к развитию конкретных видов деятельности хозяйствующих субъектов. Поэтому проводить обоснованный расчет целесообразности действующих или вновь вводимых налоговых льгот зачастую не представляется возможным.

В большинстве нормативных актов закреплена оценка как вновь вводимых, так и действующих льгот. Однако есть регионы, в которых оценка присутствует только на одном этапе. Также есть ряд субъектов РФ, где и вовсе отсутствуют нормативные акты, регламентирующие порядок оценки эффективности действующих или планируемых к введению налоговых льгот. Например, в таких субъектах РФ, как республики Бурятия и Ингушетия, Краснодарский край, Калининградская и Рязанская области, Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ. Не проводится такая оценка и в муниципальных образованиях этих регионов.

Большинство методик отличается субъективным и эпизодическим подходом. Так, в Ненецком автономном округе оценка эффективности проводится перед принятием нормативных актов о предоставлении льгот. В Мурманской области оцениваются выпадающие бюджетные доходы. В Новосибирской области осуществляется проверка условий предоставления льгот. В Республике Татарстан, Ярославской, Кировской, Волгоградской областях для организаций-инвесторов предусмотрены специальные методики оценки эффективности.

В городах Тюмени и Калуге действует механизм оценки эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов. Показателем оценки эффективности выступает повышение уровня и качества жизни населения, рост благосостояния граждан, результаты осуществляемого проекта на доходы и расходы местного бюджета. Определяется это в соответствии с системой индикаторов социально-экономического развития муниципального образования.

В Московской области при оценке эффективности налоговых льгот рассчитывается показатель эффекта (самоокупаемости) стимулирующих налоговых льгот (письмо Минфина России от 23 апреля 2018 года № 23-05-07/29126) через оценку изменения объемов налоговых поступлений в бюджет и темпов их прироста:

где:

Э — эффективность налоговой льготы;

N_ij — объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации от j-го налогоплательщика — получателя льготы в i-м году;

B_oj — базовый объем налоговых поступлений от j-го налогоплательщика — получателей льготы;

g_j — номинальный темп прироста налоговых доходов в i-м году;

r — расчетная стоимость рыночных заимствований региона^[3].

В Ростовской области для оценки эффективности налоговых льгот используются следующие критерии:

• социальная эффективность (оцениваются в динамике социальные показатели развития региона);
• экономическая эффективность (оцениваются в динамике показатели хозяйственной деятельности налогоплательщиков, получающих налоговые льготы: выручка налогоплательщиков, рентабельность и пр.)^[4].

Оценка эффективности налоговых льгот в Ставропольском крае по i-му налогу рассчитывается по следующей формуле:

где:

О_ЭФij — оценка эффективности налоговой льготы по i-му налогу;

ПБ_ЭФij — значение показателя бюджетной эффективности налоговой льготы по i-му налогу;

К_ПБ — коэффициент весомости показателя бюджетной эффективности, равный 0,3;

ПЭ_ЭФij — значение показателя экономической эффективности налоговой льготы по i-му налогу;

К_ПЭ — коэффициент весомости показателя экономической эффективности, равный 0,4;

ПС_ЭФij — значение показателя социальной эффективности налоговой льготы по i-му налогу;

К_ПС — коэффициент весомости показателя социальной эффективности, равный 0,3^[5].

Методики экспертов

Наряду с рассмотренной выше практикой регионов по оценке эффективности налоговых льгот научное и экспертное сообщество уделяет большое внимание разработке адекватной методики, которая отличалась бы понятностью и простотой в использовании, давая при этом комплексную оценку по запрашиваемым параметрам. Небезынтересна методика, предлагаемая коллективом экспертов^[6], позволяющая оценить коэффициент бюджетной, экономической и социальной эффективности.

Бюджетная эффективность рассматривается как отношение изменений от налоговых поступлений, скорректированное на индекс-дефлятор ВРП к выпадающим доходам из бюджета:

где:

H_t — поступления от налога в бюджет в текущем году;

H_{1 — t} — поступления от налога в бюджет в предыдущем году;

I_t — индекс-дефлятор ВРП в регионе в текущем году;

ВД_t — выпадающие доходы от предоставления налоговых льгот в текущем году.

При анализе эффективности налоговых льгот важным является не только рассчитанное соотношение, но и его динамика. Коэффициент бюджетной эффективности может варьироваться от 0,5 и до 1.

Экономическая эффективность налоговых льгот определяется по показателям темпов роста основных экономических показателей: объем производства, инвестиции в основной капитал и прочее.

После расчета отобранных экономических показателей рассчитывается интегральный показатель по следующей формуле:

где:

∑П_i — сумма значений анализируемых экономических показателей (объем производства, инвестиции и пр.);

n — количество анализируемых показателей.

Оценка критерия социальной эффективности налоговых льгот проводится по аналогии с экономической эффективностью: отбираются социальные показатели по региону (средний размер заработной платы, количество рабочих мест и пр.), затем методом среднеарифметической величины определяется интегральный показатель.

Затем три показателя эффективности (бюджетной, экономической и социальной) налоговых льгот, по мнению представителей данного подхода, формируют общий коэффициент эффективности, отражающий эффекты налоговой льготы по данным трем направлениям:

где:

К_i — величина соответствующего критерия бюджетной, экономической или социальной эффективности;

S_i — коэффициент значимости данного критерия.

Здесь эффективность в узком смысле представляет собой оптимально возможный результат с применением минимальных затрат. Однако прочие эффекты от налоговых льгот не учитываются. Для вычисления такого показателя, соответственно, надо соотнести результаты и затраты.

С точки зрения получателя налоговых преференций эффективность льготы оценивается прежде всего экономией на налоговых расходах, то есть налоговой выгодой. Для государства же эффективность налоговой льготы будет проявляться в росте налоговых поступлений в результате расширения экономики за счет налоговых методов стимулирования при минимальных налоговых расходах.

Значительно упрощая приведенную выше методику экспертов, можно представить формулу расчета эффективности следующим образом:

где:

Р — полученный результат от деятельности;

З — затраты.

Настоящая методика определяет порядок оценки эффективности налоговых льгот, в том числе пониженных ставок налогов, установленных законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Однако подобную методику анализа эффективности налоговых льгот, несмотря на ее простоту, нельзя признать информативной, поскольку она не носит комплексного характера.

Проблемы

В отношении действующей в настоящее время в Российской Федерации системы налоговых льгот и преференций можно отметить следующее:

1 Многочисленность налоговых льгот, а также систематическое их изменение, дополнение и уточнение усложняют расчеты налогов и актуализируют вопрос об оптимизации количества налоговых льгот.

2 Высокая степень централизации налоговых полномочий. Одним из объективных условий, в которых развивается российская экономика, в настоящее время является постепенный сдвиг от преимущественно отраслевой к территориальной форме организации экономики (за исключением приоритетных сфер деятельности, таких как нанотехнологии, авиастроение и другие). Вместе с тем муниципальное образование как основная территориальная единица, на территории которой осуществляется хозяйственная деятельность, не имеет не только полномочий влиять на динамику и качество производимых на его территории товаров и услуг, но и достаточной финансовой основы для предоставления поддержки хозяйствующим субъектам.

3 Фрагментарный и бессистемный характер анализа результативности и осуществления оценки эффективности налоговых льгот. В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации налоговые льготы должны оцениваться с позиции «цель — результат». Это означает проведение оценки эффективности установленных привилегий, которая бы отражала достижение поставленных целей. Оценка результативности или эффективности налоговых льгот предполагает анализ достигнутых результатов во взаимосвязи с налоговыми поступлениями, потерями бюджета, экономическими показателями (доходы населения, объем производства и т. д.).

4 Отсутствие методологической основы представления данных в статистической налоговой отчетности, в частности, неясно, какие положения налогового законодательства являются налоговыми льготами в целях такой отчетности и по каким признакам выделяются налоговые льготы.

Предложения

Мониторинг эффективности налоговых льгот и преференций, равно как и мониторинг эффективности налоговых расходов бюджета, необходимо осуществлять на постоянной основе. Цель данного мониторинга — выявление и анализ результатов предоставления (применения) налоговых льгот и преференций с тем, чтобы оценить их обоснованность и провести работу по их оптимизации. По своей сути анализ эффективности налоговых льгот и преференций — это количественный анализ всех ранее принятых решений в области налоговой политики в отношении предоставления налоговых льгот и преференций. Также необходимо:

• разработать единую типовую методику оценки эффективности установленных льгот и преференций, применяемую для всех налогов на всех уровнях бюджетной системы РФ;
• в типовой методике оценки эффективности налоговых льгот и преференций предусмотреть взаимосвязь с целями госпрограмм, оценку вклада в их достижение и анализ бюджетной эффективности достижения целей;
• обязать субъекты РФ и муниципальные образования осуществлять оценку эффективности налоговых льгот в соответствии с типовой методикой;
• в обязательном порядке осуществлять учет налоговых льгот в налоговом потенциале и модельном бюджете региона;
• проводить оценку эффективности налоговых льгот по единой типовой методике в отношении как действующих льгот, так и планируемых к введению;
• разработать систему критериев, на основании которых льготы признаются неэффективными и рекомендуются к отмене (приостановлению).

Аналитическая система для оценки льгот

Минфин России и ФНС России разработали аналитическую систему «Эффективность льгот». Система построена на базе АИС «Налог-3». Она позволяет проводить аналитику на микроуровне, оценивать влияние льгот на экономику каждого предприятия и делать выводы: способствует ли господдержка росту инвестиций, числа научных разработок, фонда оплаты труда и др. Основное внимание уделяется анализу операционной рентабельности и доходности активов. Презентация данной системы прошла на Московском финансовом форуме — 2022.

---

^[1] Впервые данный аспект был отражен в докладе аудитора Счетной палаты РФ В. Горегляда на парламентских слушаниях, посвященных основным направлениям налоговой политики на 2014–2016 годы.

^[2] См., например, Пансков В. Г. «О налоговом стимулировании модернизации российской экономики»; Калаков Р. Н. «К вопросу об эффективности налоговых льгот: анализ современной практики»; Башкирова Н. Н. «Анализ налоговых льгот с позиции налоговых рисков государства»; Бушмин Е. В. «Налоговые льготы: анализ практики применения и методика оценки эффективности действия».

^[3] Концепция методики оценки эффективности региональных налоговых льгот. [Электронный ресурс]. Режим доступа: council.gov.ru/media/files/Cdo6AAD9TqG5K9PScLmMAdrxriG3Ku1w.pdf

^[4] Официальный портал Правительства Ростовской области. [Электронный ресурс]. Режим доступа: donland.ru/documents/3283/

^[5] Порядок оценки эффективности налоговых льгот на территории Ставропольского края. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://data.nalog.ru/html/sites/www.rn26.nalog.ru/normativn/Pril_591p.docx

^[6] Игонина Л. Л., Мамонова И. В., Сулейманов М. М. Оценка эффективности стимулирующих налоговых льгот в системе управления региональными финансами. [Электронный ресурс]. Режим доступа: volnc.ru/files/journal/issues/esc-2016-6-48-b9b923d195-ocenka-effektivnosti-stimuliruusih-ru.pdf