Адаптация бюджетной системы к новым условиям

Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России провел Всероссийский семинар «Бюджетная система в условиях трансформации экономики». На мероприятии обсудили приоритеты и практики сферы управления общественными финансами, основные направления бюджетной политики, новации бюджетного законодательства и межбюджетных отношений.

М. М. Котюков

А. М. Лавров

Как отметил заместитель министра финансов РФ М. М. Котюков, всероссийские семинары НИФИ, ставшие традиционными, — это прекрасная возможность сверить часы, обсудить актуальные вопросы и найти их решение. Если вопросы остались без ответов, то организаторы семинара должны их собрать и передать в Минфин России для дальнейшей проработки. Такое предложение высказал Котюков. Также он считает целесообразным создание электронной библиотеки таких встреч, где будут размещены материалы и в том числе ответы на все вопросы. Данное предложение поддержал и А. М. Лавров, заместитель министра финансов РФ. Его выступление было посвящено вопросам адаптации бюджетного и закупочного законодательства к условиям 2023–2025 годов.

Бюджетное правило смягчили

Основные особенности исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году прописаны в Федеральном законе от 21 ноября 2022 года № 448‑ФЗ^[1]. Главной новацией этого документа является новое бюджетное правило. Напрямую оно не касается бюджетов регионов, но косвенно влияет на общий объем расходов федерального бюджета, что в свою очередь скажется на размере трансфертов.

Как же будет работать новое бюджетное правило? Как подчеркнул Лавров, из-за того что сегодня объем экспортных поставок газа и нефти становится неопределенным, так же как и цена, спрогнозировать нефтегазовые доходы при наличии двух переменных практически невозможно. В связи с этим Минфин России предложил зафиксировать общую сумму нефтегазовых доходов в абсолютной величине, а не привязывать к динамике цены на нефть. Объем базовых нефтегазовых доходов, который может направляться на расходы, в 2023–2025 годах зафиксирован на уровне 8 триллионов рублей с последующей ежегодной индексацией 4% начиная с 2026 года. Все, что выше этого значения, будет направляться на формирование резервов в ФНБ. «Такой объем расходов соответствует умеренно консервативным оценкам внешних условий при стабильном курсе в диапазоне 65–75 рублей за баррель», — рассказал спикер. Действующий уровень — 45 долларов за баррель, а объем базовых нефтегазовых доходов 5–5,5 триллиона рублей. По мнению ведомства, новое правило обеспечит стабильность бюджетных расходов вне зависимости от изменчивости конъюнктуры и минимизируют влияние волатильности нефтегазовых рентных доходов на экономику.

О госдолге и госзадании

Далее спикер напомнил, что порядок перераспределения через сводную бюджетную роспись бюджетных ассигнований федерального бюджета на антиковидные, антисанкционные мероприятия и иные цели, определенные Правительством РФ, будет действовать и в следующем году. «Все заявления федеральных ведомств о том, что деньги распределены и сделать ничего невозможно, не имеют основания, — обратил внимание представителей регионов Лавров. — Действие порядка перераспределения через сводную бюджетную роспись бюджетных ассигнований на определенные цели продляется».

Что касается долговой политики, то Правительству РФ дано право осуществлять государственные внутренние заимствования в 2023 году в сумме до 1 триллиона рублей для замещения использования средств ФНБ. Также продляется действие следующих норм: право правительства принимать решения о предоставлении в 2023 году госгарантий, не предусмотренных программами гарантий^[2], перераспределение государственных гарантий и кредитов в пределах их общего объема.

Сохраняется послабление и в отношении госзадания учреждения. Оно не будет признаваться невыполненным, если показатели не достигнуты из-за приостановления деятельности в связи с пандемией и ограничениями на полеты в российские аэропорты, а также в иных случаях, установленных Правительством РФ. В указанных ситуациях учреждения не будут возвращать полученную субсидию.

Для повышения ликвидности единого казначейского счета сделан достаточно революционный шаг. Субсидии юридическим лицам, не подлежащие казначейскому сопровождению, субсидии ФГАУ, средства от их приносящей доход деятельности будут перечисляться на счета в органах Федерального казначейства.

Также приостанавливается возможность размещения юридическими лицами средств, подлежащих казначейскому сопровождению, на депозитах. «Размещать средства на депозитах умеет Федеральное казначейство, и делает это быстро и эффективно. Даже по более выгодным ставкам, чем это делают отдельные юридические лица, — отметил Лавров. — В текущем году более 100 миллиардов рублей заработало Федеральное казначейство от управления остатками бюджетных средств». По мнению спикера, это совсем неплохо.

Еще на год снят запрет на принятие расходных обязательств, не отнесенных к полномочиям органов власти субъектов (местного самоуправления) в части антиковидных и антисанкционных мероприятий, иных расходных обязательств, определенных высшим исполнительным органом.

В этом году по просьбе субъектов РФ были расширены их полномочия и полномочия муниципальных образований по применению казначейского сопровождения: снят порог цены контрактов в 50 миллионов рублей, право определять средства, подлежащие казначейскому сопровождению дано высшему исполнительному органу субъекта РФ (местной администрации). По мнению Лаврова, необходимо обсудить возможность снятия этого ограничения на постоянной основе. «В свое время это ограничение вводилось в связи с тем, что Федеральное казначейство могло испытывать проблемы с сопровождением большого количества мелких контрактов, — рассказал замминистра. — Казначейское сопровождение — это мощный инструмент, сложный в применении, который создает достаточно большую административную нагрузку, в том числе и на исполнителей контрактов. Вместе с тем он гарантирует сохранность средств и, как бонус, освобождает от обеспечения авансов».

Сфера соцзаказа расширяется

Большое влияние на бюджеты субъектов РФ будут иметь и подготовленные поправки в Закон № 189‑ФЗ о социальном заказе. Речь идет о законопроекте № 176888-8 (15 ноября документ принят в первом чтении), в котором предлагается распространить соцзаказ на новые сферы, а именно на физкультурно-оздоровительные услуги, включенные в региональные перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг, на профилактику социально значимых заболеваний (за исключением психических расстройств и расстройств поведения), реализацию дополнительных образовательных программ (за исключением дополнительных предпрофессиональных программ в сфере искусств).

Предоставление субсидий

Обеспечить прозрачность (открытость) информации о предоставлении субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям призваны нормы, предложенные проектом федерального закона № 203297-8 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации». Законопроект предусматривает введение новой статьи 78.5 «Унификация и стандартизация предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг». Как рассказал спикер, на федеральном уровне действует около 400 актов, регулирующих предоставление субсидии юридическим лицам. На региональном уровне тоже несколько десятков таких актов. При этом они на 80% повторяют друг друга: одна и та же суть изложена в другом порядке и иными словами. Администрировать все это крайне сложно, как и сложно получателю поддержки ориентироваться в таком количестве актов и информации о существующих мерах поддержки. Кроме того, процесс планирования и распределения бюджетных средств абсолютно непрозрачен, а также отсутствует обоснованный результат для предоставления поддержки. Минфин России предлагает на федеральном уровне внедрить модель, при которой Правительство РФ определит единые правила для всех субсидий.

Также законопроектом предусмотрен отбор получателей субсидий (в том числе грантов) в системе «Электронный бюджет» (в том числе с интеграцией и во взаимодействии с иными ГИС). Предлагается с 2023 года в системе отбирать получателей субсидии из федерального бюджета, с 2024-го — получателей субсидии из региональных и местных бюджетов за счет федеральных трансфертов, а с 2025 года — получателей иных субсидий из региональных и местных бюджетов.

Информация о субсидиях, планируемых к предоставлению из бюджетов, и об отборе получателей субсидии будет размещаться на едином портале бюджетной системы.

Единый налоговый платеж

Лавров, напомнил, о принятии важного Закона от 4 ноября 2022 года № 432‑ФЗ^[3], который в том числе направлен на реализацию концепции единого налогового платежа. «С 2023 года наступает новая жизнь для налогоплательщиков, они будут открывать в ФНС единый налоговый счет, с которого ФНС по имеющимся у нее документам будет самостоятельно формировать уплату налогов, — рассказал Лавров. — А если денег не хватит, то налоговики начислят пени и штрафы. Далее деньги, равно как и сейчас, поступят в Федеральное казначейство, а уже оно по действующим нормативам распределит их между бюджетами». Замминистра порекомендовал заблаговременно поработать с налоговиками на предмет порядка предоставления всей необходимой информации.

Также спикер отметил, что в отношении штрафов сохраняется действующий порядок распределения. Суммы пеней, предусмотренные законодательством о налогах и сборах, будут определяться суммарно по налогоплательщику без выделения отдельных видов налогов и без учета местонахождения объекта налогообложения, поэтому предусматривается установление фиксированных нормативов их зачисления в бюджеты (40% — в ФБ, 43% — в региональные бюджеты, 17% — в бюджеты государственных внебюджетных фондов). Доля субъектов РФ будет распределяться между ними по нормативам, установленным законом о федеральном бюджете.

Бюджет исполняется с профицитом

К. В. Куркин

Ситуацию с исполнением бюджета обрисовал К. В. Куркин, заместитель начальника отдела методологии межбюджетных отношений Министерства финансов РФ. По его словам, на начало ноября сохранялась положительная динамика по исполнению бюджетов. На 1 ноября доходы поступили с ростом на 15%, налоговые и неналоговые доходы — с ростом на 16% по сравнению с аналогичным периодом 2021 года. Рост поступления доходов от прибыли юридических лиц составил 12%, НДФЛ — 15%. Профицит бюджета — 1,4 триллиона рублей. По итогам года также ожидается профицитное исполнение. Куркин также отметил высокий уровень ликвидности региональных бюджетов. Остатки средств на счетах составляют около 4 триллионов рублей. С начала года они увеличились на 71%.

«Что касается 2023 года, то налоговые и неналоговые доходы прогнозируются с ростом на 3,6 процента. Поступление налога на прибыль организаций прогнозируется примерно на уровне 2022 года», — рассказал Куркин.

Рисунок 1. Исполнение государственного долга субъектов РФ в 2013–2021 гг. и на 1 октября 2022 г., трлн руб.

Государственный долг субъектов РФ сохраняется на безопасном и стабильном уровне. На 1 октября доля государственного долга к налоговым и неналоговым доходам составила 22% (рисунок 1). Спикер напомнил, что с 2015 по 2021 год проведена реструктуризация бюджетных кредитов в объеме более триллиона рублей. Соответственно, сроки погашения по реструктуризированным кредитам — 2029, 2034, 2036 годы.

В части минимизации рисков несбалансированности региональных бюджетов на федеральном уровне принят ряд мер. Так, увеличиваются объемы нецелевой поддержки регионам. В структуре межбюджетных трансфертов доля дотаций в 2023 году составит 31%, в 2025 году увеличивается до 42%. Дотация на выравнивания бюджетной обеспеченности на 2023 год увеличивается на уровень, превышающий прогнозную инфляцию, то есть на 8,5% (прогнозная инфляция — 5,5%). Тем самым выполняется решение, принятое в прошлом году об обязательной индексации дотации не ниже прогнозного уровня инфляции. Увеличивается дотация до 100 миллиардов рублей на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы.

Е. О. Хаустова

На изменение структуры межбюджетных трансфертов указала и Е. О. Хаустова, начальник методологии целевых бюджетных трансфертов Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ. «Если раньше шел рост целевой поддержки, то к 2025 году мы видим увеличение нецелевой, — подчеркнула Хаустова. — Нельзя сказать, что это вызвано какими-то концептуальными изменениями формата предоставления финансовой помощи. К 2025 году завершается реализация национальных проектов, соответственно, уменьшаются объемы их финансирования». С завершением нацпроектов связано и уменьшение количества субсидий и иных межбюджетных трансфертов.

Рисунок 2. Распределение межбюджетных трансфертов на 2022–2025 гг.
(с учетом поправок Правительства РФ)

Спикер также указала, что в 2023 году объем межбюджетных трансфертов предусматривается на уровне закона текущего года, даже присутствует небольшой рост (рисунок 2). Снижение трансфертов в 2024–2025 годах связано с внедрением единого детского пособия для семей с низкими доходами, то есть часть межбюджетных трансфертов переходит в Социальный фонд России.

О. В. ИЗУТОВА

^[1] «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации и об установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2023 году».

^[2] Программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов, Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов.

^[3] «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 10 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году».