В настоящее время сложилась очевидная тенденция к увеличению роли и объема субсидий из федерального бюджета юридическим лицам — неучастникам бюджетного процесса. Более года назад Минфин России поставил перед Федеральным казначейством задачу апробировать подходы к анализу таких субсидий. Анализ призван выявить риски на всех стадиях жизненного цикла субсидии — от планирования до достижения результатов.
Эли Абубакарович Исаев, заместитель руководителя Федерального казначейства, заведующий кафедрой «Финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ
Федеральное казначейство выработало методику проведения анализа рискоемкости субсидий, предоставляемых юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета. Созданы чек-листы как по коммерческим, так и по некоммерческим организациям. Организовано взаимодействие как внутри контрольного блока Федерального казначейства с привлечением Межрегионального контрольно-ревизионного управления, так и с внешней средой — главными распорядителями бюджетных средств, в том числе выстроена прямая и обратная связь для проведения анализа рисков в части субсидий юридическим лицам.
Два уровня анализа
Выявление рисков, обусловленных нормативным регулированием, — это один из моментов анализа. Важно не только выявлять такие риски, но и оценивать эффективность предоставления субсидий.
Федеральное казначейство совместно с Минфином России выработало концепцию, в основу которой положено допущение, что для комплексной оценки эффективности предоставления субсидии необходимо рассмотреть объект оценки на двух уровнях. Это институциональный уровень, когда мы оцениваем, насколько эффективно работают инструменты публичной власти, и операционный, когда анализируем влияние предоставляемых субсидий на процессы, происходящие в отрасли, и даем оценку влияния этой субсидии на достижение юридическим лицом — получателем субсидии заданных результатов, анализируем влияние этой субсидии на показатели финансово-хозяйственной деятельности юридического лица.
За первое полугодие 2022 года Федеральное казначейство проанализировало 241 субсидию юридическим лицам (кроме некоммерческих организаций), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг на сумму 1,46 трлн руб. и 265 субсидий некоммерческим организациям (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) на сумму 332 млрд руб.
Конечно, анализ эффективности субсидии стоит начать с оценки правовой основы ее предоставления как коммерческим, так и некоммерческим организациям. С одной стороны, говорить о высокой эффективности предоставления субсидий прежде всего возможно в случае, когда правила в полной мере соотносятся со структурными элементами государственных программ. Однако даже безупречность созданной правовой базы не гарантирует высокой эффективности предоставления субсидии юрлицам, если в процедурных вопросах есть определенные сложности. Важно, чтобы все процедурные события, будь то доведение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, принятие нормативных правовых актов, регламентирующих порядок, условия и цели предоставления субсидии, наступали в срок. Любое приближение к дедлайнам, обозначенным нормативными правовыми актами и определенным особенностями исполнения федерального бюджета, — это риск, который требует соответствующих незамедлительных действий.
С другой стороны, неправильно сводить эффективность предоставления субсидии исключительно к нормотворчеству и процедурным вопросам. Не менее важной является оценка того, что происходит непосредственно с юридическим лицом и отраслью, в которой данное юридическое лицо осуществляет свою экономическую деятельность. Минфин России в этом направлении проделал огромную работу. В частности, приказом Министерства финансов РФ от 29 сентября 2021 года № 138н «Об утверждении порядка проведения мониторинга достижения результатов предоставления субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг» создан инструментарий, который позволяет оценивать достижение конечных результатов и отвечать на вопросы, насколько мы синхронно добиваемся промежуточных значений.
Мониторинг
Но подобный анализ был бы неполным, если вместе с проведением оценки достижения результативности (а иногда этот показатель устанавливается на год) не будет организован текущий мониторинг финансово-экономического состояния юридического лица, получающего субсидию, и тенденций, которые наметились в отраслях. Здесь видится, что исследование динамики показателей, иллюстрирующих финансово-экономическое положение конкретного юридического лица, должно дополняться исследованием динамики процессов, происходящих в отрасли.
Действительно, кажется вполне очевидным, что при безупречной правовой базе, вовремя принятых нормативных правовых актах и заключенных соглашениях достижение результатов предоставления субсидий становится рисковым, если мы сталкиваемся с резко ухудшающимся финансово-экономическим положением юридического лица. Подобное развитие событий должно сразу же приводить к более детальному и точечному рассмотрению вопроса предоставления субсидий. Вместе с тем важна и отрасль в целом. В настоящий момент Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство первостепенной задачей видят набор таких показателей, который, с одной стороны, позволял бы нам использовать именно информационные системы, а с другой — в полной мере давал возможность оценить происходящее как в отрасли, так и непосредственно с юридическим лицом.
В 2022 году Федеральное казначейство активно анализировало рискоемкость субсидий юридическим лицам, а также разрабатывало подходы по определению системы мониторинга потенциальных рисков в части субсидий из средств федерального бюджета автономным и бюджетным учреждениям и межбюджетных трансфертов с последующим проведением анализа рискоемкости предоставления бюджетных средств.
Сегодня, когда бюджетная система динамично развивается, наряду с последующим контролем большую актуальность приобретает предварительная аналитика. Результаты аналитики дают возможность предотвращать различные нарушения либо на этапе планирования предоставления средств, либо на этапе реализации отдельных мероприятий. Таким образом, в Федеральном казначействе уже имеется четкое видение концепции работы в данном направлении. Понятно, какие нужно создать инструменты. Уже определены контрольные точки и план-график, исходя из которых удастся создать систему оценки эффективности субсидий.
