Говоря о построении межбюджетных отношений в текущем году, о перспективе их дальнейшего развития, хотелось бы отметить, что сделано главное: закреплены доходные источники на постоянной основе, разграничены полномочия, благодаря чему финансовое обеспечение со стороны федерального центра, заложенное в федеральном бюджете, позволяет выполнять все те задачи, которые ставятся в области межбюджетных отношений. Поэтому сегодня уже можно вести речь о совершенствовании межбюджетных отношений – о том, что хотелось бы скорректировать, изменить, и здесь очень важен обмен мнениями в рамках сообщества финансистов.
Что касается проекта закона о федеральном бюджете на следующий год, могу отметить, что структура межбюджетных отношений остается той же, которая сложилась на протяжении последних лет. В первую очередь это средства, не имеющие целевого назначения. Одна часть этих средств – дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а вторая, гораздо меньшая, но не менее важная, которая будет сохраняться, пусть и в незначительном объеме, – небольшой резерв на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации.
Вторая часть связана с предоставлением обусловленных трансфертов – субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации. Сегодня, когда нарастает количество предоставляемых субсидий из федерального бюджета, можно дискутировать о том, что лучше – обусловленная помощь или необусловленная, что более, а что менее эффективно. На мой взгляд, истина, как и всегда, лежит где-то посередине. Мы должны иметь как обусловленные каналы, так и необусловленные, чтобы, с одной стороны, федеральный центр мог влиять на приоритеты, но, с другой стороны, чтобы это влияние не подменяло возможность органов власти субъектов Российской Федерации принимать компетентные решения в части ведения вопросов, которые закреплены за субъектами.
Третья часть предполагает финансовое обеспечение делегированных полномочий – субвенций, по которым сегодня все механизмы отработаны, и финансирование обеспечивается в необходимом объеме. В дальнейшем будет происходить только расширение этих полномочий – общеизвестно, что готовятся изменения закона о разграничении полномочий, согласно которым часть полномочий будет передаваться субъектам Российской Федерации.
Наконец, четвертый раздел включает в себя «иные трансферты», поскольку, как бы мы ни старались все структурировать, систематизировать и вписать в стройную систему, всегда останутся вопросы, которые невозможно разложить по этим трем полочкам. В частности, это вопросы, связанные с финансированием милиции и государственной пожарной службы.
В бюджете на следующий год дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности были предусмотрены в объеме 350 млрд руб., эта сумма была утверждена в бюджете на трехлетний период с 2008 по 2011 г. По результатам расчета и с целью сохранения минимального уровня бюджетной обеспеченности этот объем будет увеличен еще на 24 млрд руб., то есть составит 374 млрд руб. на 2009 г.
При недавнем обсуждении с депутатами Госдумы Российской Федерации параметров подходов к формированию бюджета на следующий год с их стороны прозвучало много критических высказываний в адрес Минфина России. В частности, депутаты говорили о том, что выделяемая сумма недостаточна и субъектам не хватает средств для выполнения своих финансовых обязательств. Озвучивая позицию Минфина России по этому вопросу, хочу подчеркнуть, что скорее всего решений по дальнейшему увеличению объемов дотаций на выравнивание на 2009 г. не будет. Дотация на сбалансированность бюджетов субъектов составит примерно 6 млрд руб.
У нас не будет формализованной методики по распределению дотаций на сбалансированность, и все попытки внедрить ее заранее обречены на провал, так как формализовать все то многообразие факторов, которое влияет на распределение этой части бюджетных средств, просто невозможно. Основным аргументом критиков является утверждение, что в Минфине России нет никакой методики, значит, средства распределяются как угодно. Это не так: на трехсторонней комиссии мы распределяем средства с использованием особой методики, но мы не утверждаем ее ни постановлением правительства, ни каким-либо иным документом. Мы будем точно так же действовать и впредь, ведь количество факторов, с учетом которых принимается это решение, очень значительно. Необходимые расчеты мы всегда представляем трехсторонней комиссии. Кроме того, объем этих средств мизерен по сравнению с объемом консолидированных бюджетов субъектов: в прошлом году он составил 4,7 трлн руб., в текущем году достигнет 6 трлн, объем межбюджетных трансфертов составит 1 трлн. Поэтому 6 млрд руб., якобы распределяющихся на недостаточно формализованной основе, не та цифра, которая может оказывать стратегическое влияние на ситуацию. Но хочу еще раз отметить, что мы всегда при принятии решений основываемся на методологических подходах и какие-то отклонения в данном случае минимальны.
Что касается требований изменить методику дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которая, по мнению многих депутатов Госдумы, плоха, ибо не стимулирует развитие, позиция Минфина России по этому вопросу однозначна: кардинальный пересмотр методики в ближайшие годы мы не поддерживаем, так как она была утверждена в существующем виде только в прошлом году. Все субъекты Российской Федерации просят: «Дайте нам пожить по принятой методике хотя бы какое-то время, не надо пока ничего менять».
Мы готовы начать обсуждение методики, ведь нет пределов совершенствованию. Основная борьба в этом вопросе изначально идет между двумя идеями: что нужно усиливать – стимулирующую или выравнивающую роль субсидий? Когда доминирует выравнивающая, выигрывают высокодотационные субъекты, когда стимулирующая – субъекты, которые получают меньшую финансовую помощь. Для депутатов Госдумы стимулирующая роль является превалирующей, ни одного предложения сокращать стимулирование не прозвучало на обсуждении. Вместе с тем, если идти по этой дороге до конца, она может увести очень далеко. Аргументы таковы: регион активно развивается, а вы дотацию на выравнивание каждый год снижаете. Какой же это для нас стимул развития? Получается, что вы бьете нас по рукам.
Очень важно то, что на постоянной основе закреплены долгосрочные нормативы и субъекты Российской Федерации, не получающие финансовую помощь, все время находятся в первой двадцатке по финансовой обеспеченности. Чем больше субъект зависит от финансовой помощи, тем ниже он расположен в этой градации.
Что же получится, если мы не будем снижать объемы финансовой помощи тем, кто развивается? Если идеологию стимулирования доводить до логического завершения, то у нас постепенно не останется регионов-доноров: регион, хотя бы один раз получивший помощь, должен будет ее получать всю оставшуюся жизнь в одном и том же объеме. Поэтому очевидно, что объем стимулирующих средств для тех субъектов, которые являются высокодотационными, должен уменьшаться. Прохождение между этими двумя рифами как стало камнем преткновения в 1995 г., так и остается сейчас. Видимо, эти две точки зрения будут существовать постоянно, побеждая поочередно.
Объем третьей части дотаций на выравнивание, которая направлена на компенсационные меры, должен сокращаться, иначе просто не останется средств на выполнение функций выравнивания. Учитывая исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, мы должны уйти на пропорции 90, 80 и 50% в 2009, 2010 и 2011 гг., а затем прекратить предоставление компенсационных средств вообще. Такие изменения предполагаются в методике дотаций на выравнивание, и именно по этой формуле будет строиться расчет.
Многие субъекты Российской Федерации высказывают мнение, что для небольшого объема субвенций контроль, организация исполнения этих финансовых расходов, который им приходится выполнять, достаточно обременительны и затруднена сама процедура администрирования. Было бы проще перевести эти вопросы в ведение субъектов, с соответствующим подкреплением финансовыми ресурсами. Но мы не можем передать одинаковый объем налога на прибыль всем субъектам, так как вес 1% этого налога сильно различается, скажем, в Москве и Тыве и сделать это через передачу нормативов отчислений мы не можем. Но в этом направлении обязательно будет вестись дальнейшая работа, мы будем искать варианты, чтобы такой обмен осуществить. Возможно, это будет сделано не с 2009 г, а позже. Ведь количество различных видов межбюджетных трансфертов доходит до 120 и администрировать их весьма сложно.
Правительство внесло проект закона о бюджете в Госдуму, после чего рассмотрело его с учетом внесенных поправок. Уже одобрены основные характеристики и параметры федерального бюджета. Основная задача Минфина России на сегодняшнем этапе – сбалансировать все те интересы, те идеи, которые федеральные ведомства предложили на этапе формирования. Не секрет, что на этапе бюджетного планирования количество заявок всегда превосходит возможности бюджета, и задача Минфина – сделать так, чтобы все обязательства Российской Федерации были достаточно обеспечены финансовыми ресурсами и не было провалов по каким-то направлениям.
