У Российской Федерации могут быть серьезные долгосрочные фискальные риски, возникающие в связи с неопределенностью и волатильностью нефтегазовых доходов бюджета, а также с дополнительными расходами в области пенсионного обеспечения, здравоохранения и образования. Если в среднесрочный период не принять необходимых мер, российский бюджет может утратить свою сильную позицию, что поставит под угрозу дальнейший подъем экономики Российской Федерации.
На взгляд Всемирного банка, чтобы противостоять рискам, новому составу Правительства РФ необходимо:
—в качестве одного из основных приоритетов политики принять поддержание бюджетной устойчивости и сбалансированности;
—увеличивать «ненефтегазовую» налоговую базу, стремясь обеспечить замену нефтяным доходам в бюджете на случай, если они начнут снижаться;
—выявить категории расходов, которые можно было бы сократить, чтобы создать возможности для дополнительных расходов по приоритетным направлениям;
—рассмотреть возможность принятия бюджетного принципа «постоянного дохода» (состоящего в поддержании «ненефтяного» первичного дефицита бюджета на таком уровне, который гарантированно можно было бы финансировать
за счет доходов от нефтяных активов), соблюдение которого способствовало бы проведению бюджетной политики, автоматически обеспечивающей устойчивость государственных финансов страны.
В последние годы (1999–2007 гг.) Россия проводила разумно консервативную бюджетную политику. Правительство приняло мудрое решение бороться с волатильностью бюджетных расходов путем направления стабильного потока нефтяных доходов в бюджет и изъятия остальных нефтяных доходов в Стабилизационный фонд (ныне разделенный на Фонд будущих поколений и Резервный фонд).
В целом именно правильное управление государственными финансами заложило основу для активного экономического роста, наблюдавшегося в последние годы. Вместе с тем следует отдавать себе отчет, что такая успешная бюджетная политика не гарантирована навсегда: в долгосрочном периоде Россия может столкнуться с серьезными бюджетными рисками, которые способны свести на нет завоевания бюджетных реформ, полученные с таким трудом.
Всего мы видим два вида рисков для экономики России:
—колебания цен на нефть;
—давление в пользу увеличения государственных расходов на пенсионное обеспечение, образование и здравоохранение, которые могут подорвать состояние государственного бюджета Российской Федерации.
Поэтому Всемирный банк считает, что российское правительство должно принять в качестве основной задачи сохранение консервативной бюджетной политики, устойчивости и сбалансированности бюджета. Кроме того, мы исходим из необходимости внедрения бюджетного правила (или, если хотите, принципа) автоматического поддержания долгосрочной устойчивости бюджета.
Для этого необходимо рассмотреть три основные проблемы государственных финансов.
Проблема № 1. Нефтяные доходы непредсказуемы: сегодня они являются источником экономического бума, а завтра могут превратиться в тормоз развития экономики
В результате резкого роста мировых цен на нефть приблизительно с 2000 г. усугубилась зависимость России от нефтегазовых доходов, в результате чего повысилась ее уязвимость по отношению к возможному падению цен на нефть и газ. И как мы видим, это падение уже происходит в течение последнего месяца. Доля нефтяных доходов в общих доходах бюджета существенно выросла – с 10 до 30%. В отсутствие диверсификации экономики росла зависимость бюджета от нефтяных доходов. В настоящее время нефть и газ составляют около 60% общего объема экспорта страны.
С одной стороны, более высокие нефтяные доходы позволяют осуществлять дополнительные расходы, но они также осложняют макроэкономическое управление и ведут к увеличению зависимости от исключительно ненадежного и нестабильного источника дохода. Во время высоких цен на нефть это не проблема, но если цены начнут стремительно падать, такие факторы могут стать причиной серьезной уязвимости.
Проблема № 2. В среднесрочной и долгосрочной перспективе Российской Федерации предстоят существенные дополнительные расходы на пенсионное обеспечение, здравоохранение и образование
Известные демографические тенденции в России: сокращение и старение населения, рост потребности в услугах пенсионной системы и системы здравоохранения, а также изменение структуры спроса на услуги образования – являются основными факторами, подстегивающими социальные расходы, такие как расходы на пенсионное обеспечение, здравоохранение и образование. Результатом этих тенденций является то, что при любом долгосрочном сценарии развития экономики государственные расходы на пенсии, медицину и образование будут скорее всего заметно расти. По расчетам Всемирного банка, прогнозируемый рост основных расходов в социальной сфере составит 3,5 процентных пункта ВВП: с 14,1% ВВП в 2008–2010 гг. до приблизительно 17,3% в 2016–2020 гг. С учетом закладываемых в прогноз допущений о стабильных в долгосрочной перспективе бюджетных доходах и о стабильных бюджетных расходах на уровне 31% ВВП это означает, что необходимо провести определенные долгосрочные корректировки по другим статьям государственных расходов с тем, чтобы не допустить наращивания общего уровня расходов.
По словам министра финансов А. Л. Кудрина, дополнительные расходы на социальные нужды находятся примерно в таком же диапазоне: 3–4% ВВП.
Учитывая долгосрочный прогноз темпов экономического роста в России и цен на нефть, можно ожидать, что общие доходы бюджета стабилизируются на уровне 34% ВВП в долгосрочном периоде в результате предполагаемого умеренного снижения нефтяных доходов и цен на нефть по сравнению с ближайшим периодом 2008–2010 гг. С другой стороны, на ближайший период (2008–2010 гг.) прогнозируется рост общих расходов, отражающий наращивание расходов в текущем трехлетнем бюджете, которые затем, в период до 2020 г., должны стабилизироваться на определенном уровне, предположительно составляющем 31,3% ВВП.
В рамках такого сценария правительство сможет сохранить определенный консерватизм финансовой политики и определенный уровень профицита, однако значительно меньший, чем в предыдущие годы.
В результате долгосрочного наращивания социальных расходов и с учетом общей направленности политики расходов существует заметная тенденция к сокращению относительной доли в общей сумме расходов всех других функциональных категорий государственных расходов. В частности, в период с 2008 по 2020 г. совокупные расходы по всем остальным функциональным категориям должны будут сократиться с 17,2 до 13,5% ВВП. По-видимому, такая корректировка по другим категориям расходов возможна. Важно отметить, что это относительное снижение не означает, что по другим категориям невозможен рост в реальном выражении. Если исходить из предположения, заложенного в базовом сценарии, что в 2008–2020 гг. средний рост реального ВВП составит 5,8%, прочие компоненты расходов будут расти в реальном выражении на 3,7% в год.
Проблема № 3. Если правительством не будут приняты особые меры для обеспечения устойчивости бюджета, то при сохранении текущих тенденций в бюджетной политике Россия в долгосрочной перспективе вернется к состоянию чистого должника
В соответствии с базовым бюджетным сценарием, основанным на текущих макроэкономических параметрах и бюджете на 2008–2010 гг., Россия одновременно сберегает и тратит. С одной стороны, средства перечисляются в Резервный фонд, а с другой – осуществляются трансферты из Фонда национального благосостояния, причем недостаточные для покрытия «ненефтегазового» первичного (за вычетом расходов на обслуживание долга) дефицита бюджета, поэтому в результате валовой долг растет как доля ВВП. К концу горизонта планирования (к 2040 г.) и в отсутствие изменений текущей политики получается, что Россия «съедает» все свои нефтяные средства и другие валютные активы, имеющиеся у нее в начале периода, выходя на нулевой чистый долг. Затем Россия снова наращивает долг по мере увеличения общей суммы долга в ситуации, когда нефтяной фонд начнет сокращаться, поскольку к тому времени бюджетные трансферты из него будут превышать нефтяные доходы.
В рамках альтернативного сценария высоких расходов в результате политического давления в сторону наращивания социальных расходов доля расходов в ВВП оказывается на 4 процентных пункта выше, а также возникает соответствующий «ненефтегазовый» первичный дефицит, причем в отсутствие компенсирующих сокращений по другим статьям расходов или увеличения доходов. Позиция России как чистого кредитора сокращается еще быстрее, и после 2022 г. Россия вновь становится чистым должником. К 2040 г. чистый долг вырастает до 61%. На примере этого сценария наглядно видны издержки пассивной выжидательной позиции в ответ на определенное давление в сторону увеличения социальных расходов и очевидна необходимость внесения корректив.
Еще один альтернативный сценарий, предполагающий снижение налогообложения, демонстрирует, что в результате такого снижения (например, НДС на 4 процентных пункта) «ненефтегазовый» первичный дефицит бюджета увеличится как минимум на 1,5% ВВП, в отличие от базового сценария. В результате Россия сможет финансировать этот дефицит при помощи активов нефтяного фонда только в течение следующих 20 лет, а начиная с 2028 г. опять будет накапливать чистый долг. В этих двух сценариях особенно очевидны два долгосрочных риска при проведении бюджетной политики: первый порождается бездействием в сфере государственных расходов, а второй – резким сокращением налогов и, как следствие, снижением доходов в период роста государственных расходов.
Напротив, в рамках сценария при действии бюджетного правила постоянного дохода (ПД), когда Россия поддерживает «ненефтегазовый» первичный дефицит на уровне, не превышающем 5,18% ВВП, устойчивость государственного бюджета не подвергается угрозе, поскольку этот уровень дефицита полностью покрывается за счет постоянного дохода от российских нефтяных и газовых активов. Чистая величина долга остается практически неизменной на всем горизонте
планирования. Все эти сценарии основаны на долгосрочном прогнозе цены на нефть на уровне 60 долл. за баррель, когда в соответствии с предположениями правительства цена на нефть сначала падает до этого уровня, но затем сохраняется в реальном выражении.
Предлагаемые Всемирным банком меры по предотвращению возможных негативных последствий
1. Правительству России следует подготовиться к возможному падению цен на нефть и газ и снижению соответствующих нефтегазовых бюджетных доходов путем расширения «ненефтегазовой» налоговой базы и увеличения соответствующих «ненефтегазовых» доходов.
Это потребует анализа «ненефтяной» налоговой базы, начиная с основных налоговых инструментов, таких как НДС, акцизы и налог на прибыль, чтобы выявить те реальные потери, связанные с различными налоговыми льготами и спецификой бюджетной системы, которые ведут к сужению налоговой базы. В результате анализа должны быть выработаны специальные рекомендации по отмене «ненефтяных» налоговых льгот и сделан расчет влияния такой меры на объемы бюджетных доходов. Это можно сделать в рамках подготовки федерального бюджета на 2010–2012 гг.
2. Правительству следует выявить конкретные функциональные категории неэффективных расходов, которые можно было бы сократить в среднесрочном периоде, чтобы создать возможность повышения расходов по первоочередным направлениям (социальные расходы и инфраструктурные инвестиции).
Для этого в идеале потребуется проведение систематического ежегодного пересмотра (в рамках ежегодного пересмотра бюджета) определенных категорий государственных расходов с целью выявления возможностей снижения их объемов без снижения качества предоставления услуг.
3. Поддержание бюджетной устойчивости должно оставаться приоритетом политики правительства.
Правительству следует стремиться к тому, чтобы поддерживать «ненефтегазовый» первичный дефицит на уровне, обеспечивающем бюджетную устойчивость (около 5,18% ВВП). Такая политика будет в целом соответствовать фискальному правилу, установленному после 2010 г., но не соблюдаемому в период 2008–2009 гг. при более высоком запланированном «ненефтяном» дефиците.
4. Одним из подходов, автоматически обеспечивающим бюджетную устойчивость, является возможное внедрение бюджетного правила постоянного дохода.
В соответствии с этим правилом устанавливаются ограничения на «нефтегазовый» первичный дефицит бюджета на уровне, который возможно финансировать из средств постоянного дохода от нефтяных активов. В результате сами нефтегазовые активы (финансовые) остаются нетронутыми, сохраняясь для будущих поколений. Такой уровень первичного дефицита оценивается в 5,18% ВВП. Суть этого бюджетного принципа сводится к тому, что Россия должна расходовать не больше доходов от нефтяных активов, чем сумма долгосрочного дохода от них. В настоящее время «ненефтяной» первичный дефицит российского бюджета составляет около 5% ВВП, уровень дефицита соответствует верхнему пределу правила постоянного дохода. Любое увеличение дефицита выше этого уровня потребует корректировки, чтобы вернуть дефицит на постоянно устойчивый уровень. Однако в отсутствие систематического применения этого принципа, а также корректирующих мер в какой-то момент в будущем следует ожидать увеличения «ненефтегазового» первичного дефицита, в результате чего страна будет вынуждена начать расходовать свое нефтяное богатство на текущее потребление, оставляя все меньше сбережений для будущих поколений.
Россия могла бы обеспечить долгосрочную устойчивость государственных финансов, как и на протяжении последних девяти лет, путем проведения последовательной консервативной бюджетной политики, реализуемой в рамках дискреционной бюджетной политики в процессе пересмотра годового и среднесрочного (трехлетнего) бюджета. Однако применение предлагаемого бюджетного правила способно исключить неопределенность в рамках бюджетного цикла и сделать бюджетную политику менее уязвимой для политического давления с целью увеличения расходов.
Кроме того, можно ожидать и других положительных эффектов от применения этого правила:
—снижение стоимости внешних заимствований благодаря лучшей предсказуемости состояния и будущей направленности бюджетной политики;
—снижение волатильности экономики благодаря укреплению долгосрочной стабильности бюджета.
