В отличие от городского общественного транспорта большинства экономически развитых государств, в которых масштабы автомобилизации намного превышали советский и российский уровень, у нас до недавнего времени на долю ОПТ приходилось 60–65% объемов городских перевозок населения (в США, Англии, Франции и других странах – 20–30%). В последние годы количество перевозок ОПТ в российских городах стало снижаться как по объемам, так и по доле в транспортной работе, что обусловлено резким увеличением числа легковых автомобилей в личном пользовании граждан, изменениями в укладе жизни, снижением числа поездок, мотивированных культурными, торговыми, медицинскими и другими целями.
Хотя транспортная подвижность жителей городов снижается, роль общественного транспорта по-прежнему является превалирующей. Тенденция к увеличению роли ОПТ прослеживается в последние годы и за рубежом, что вызвано транспортной ситуацией на городских улицах и дорогах, ростом цен на топливо и автомобили, увеличением доли иммигрантов и работающих пенсионеров, которые, как правило, относятся к числу малоимущих, реже пользующихся личным транспортом.
В российских городах, особенно в крупных, также складывается положение, требующее от властей принятия мер по улучшению работы ОПТ, ликвидации транспортных заторов на улицах, ограничению темпов роста тарифов, повышению качества обслуживания пассажиров, лиц преклонного возраста и лиц с ограниченными физическими возможностями.
Объективности ради надо сказать, что во многих городах (например, в Москве, Санкт-Петербурге, Ярославле, Волгограде, Череповце и др.) местные органы власти изыскивают средства для приобретения эффективных и надежных транспортных средств, в том числе более комфортабельных, с низким уровнем пола, взамен морально и физически устаревшей, изношенной техники. Проводится работа по оснащению транспортных средств информационными устройствами, созданию современной технической базы для более качественного обслуживания и ремонта, оборудованию автобусов для перевозки колясочников, разработке современной нормативной базы, регламентирующей развитие регионального ОПТ.
В то же время во многих российских городах транспортные услуги редко отличаются высоким качеством, требуемой территориальной и ценовой доступностью, регулярностью движения транспортных средств и комфортными условиями проезда в салонах. Так, например, наполнение последних, особенно в часы «пик», часто превышает допустимые по конструктивным параметрам и условиям безопасности. Это подтверждается, в частности, и практикой эксплуатации многих маршрутных такси. Число дорожно-транспортных происшествий с их участием высокое.
Тарифы на городском транспорте за последние несколько лет выросли более чем в два раза. В значительной мере это связано с ростом расходов, плохим техническим состоянием транспортных средств, низким уровнем квалификации части водителей. Владельцы маршрутных такси часто нарушают трудовое законодательство, удлиняют рабочий день персонала и, пользуясь несовершенной практикой налогообложения, другими финансовыми факторами, ставят в качестве главной задачи извлечение максимальной прибыли, скрывают часть доходов. Резко сократилось число парков легковых такси.
В числе бед городского ОПТ наиболее серьезными, больше всего затрагивающими интересы пассажиров, являются сокращение числа транспортных средств и их быстрое устаревание – в первую очередь автобусов. Маршрутная сеть городского транспорта не всегда соответствует пассажиропотокам, поэтому одни маршруты переполнены, а на других (особенно в межпиковое время) курсируют полупустые транспортные средства. На ряде направлений велика доля поездок, требующих пересадок, причем не только в крупных агломерациях, но также в средних по численности населения и даже в относительно мелких (до 100–150 тыс. чел.) городах.
Сегодня в городах имеется около 67 тыс. наземных транспортных средств, 6 тыс. вагонов метрополитена на 103 млн жителей. Это немногим более 0,6 транспортного средства на каждую тысячу жителей. Большие трудности в организации современного обслуживания связаны с узкими улицами, устаревшей планировкой городов.Износ более 50% автобусов превышает нормативный.
В течение длительного периода, вплоть до начала текущего века, руководители многих городов и транспортных предприятий в числе главных достижений отмечали рост объемов перевозок, которые, однако, почти всегда был малодостоверным и обычно не очень добросовестно документированным, увеличение численности транспортных средств, введение кондукторов на маршрутах, периодическое проведение выборочных – очень небольших по охвату маршрутов – обследований пассажиропотоков.
Качеству транспортного обслуживания, как правило, уделялось гораздо меньше внимания, и эта традиция продолжает существовать и в наше время.
В результате перемен, произошедших за последние 10–15 лет, некоторые недостатки городского транспорта стали восприниматься менее остро, однако многие из них не только не исчезли, но даже усилились.
Отрицательно повлияло на положение дел в пассажирской отрасли городского транспорта следующее.
1. Законодательное признание ОПТ местным видом транспорта (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации») и полное прекращение финансирования из федерального бюджета приобретения транспортных средств.
Этим законом ответственность за организацию транспортного обслуживания населения целиком возложили на местные органы власти, однако вопросы финансирования работы ОПТ, а главное, приобретения транспортных средств не были решены.
2. Монетизация транспортных льгот (закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Теперь из федерального бюджета субъектам выделяются субвенции только на покрытие убытков от обслуживания бывших льготников из федерального списка. На приобретение транспортных средств, стоимость которых за последние годы сильно возросла, приходится изыскивать средства в местных бюджетах. Для малых городов и других образований это задача непосильная. Уменьшение численности льготников не улучшило финансового положения предприятий.
3. Ухудшение управляемости городским пассажирским транспортом, упразднение многих муниципальных унитарных, относительно крупных предприятий, в том числе и с хорошей производственно-технической базой. Образование многочисленных частных предпринимательских структур, также и без образования юридического лица, часто владеющих небольшим количеством сильно изношенных автобусов и не имеющих производственной базы для технического обслуживания транспортных средств и их ремонта.
К счастью, на троллейбусном и трамвайном транспорте этого не произошло и сохранились относительно хорошо оснащенные муниципальные предприятия, парки, депо, владеющие необходимыми транспортными средствами и инфраструктурой.
4. Отсутствие или слабость федеральной нормативно-правовой базы, регулирующей и определяющей основные правила и образ действий транспортников, стандарты качества услуг, неудовлетворительные системы учета и отчетности, в том числе и средств, поступающих от оплаты проезда. По общему мнению, до 15–20% выручки, а на перевозках маршрутных такси еще больше, не фиксируется в бухгалтерской отчетности.
5. Серьезные недостатки в налоговой политике и законодательстве; полное отсутствие преференций в ставках налогов на землю, недвижимость, транспортные средства и т.д. муниципальных унитарных городских пассажирских предприятий. Часто при равных условиях ставки налогов для крупных предприятий выше, чем для перевозчиков, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
Но главная причина – по-прежнему острейший дефицит финансовых ресурсов для приобретения новых транспортных средств, создания современной инфраструктуры. Отсутствуют федеральные субсидии, необходимые для инвестиций в приобретение транспортных средств, стоимость которых, особенно машин большой и особо большой вместимости, за последние несколько лет возросла в два и более раза. А средства амортизационных фондов у предприятий-перевозчиков вследствие низкой балансовой стоимости имеющихся транс-
портных средств не идут ни в какое сравнение с затратами, необходимыми для приобретения новых. На прошедших за последний период нескольких всероссийских совещаниях по пассажирскому транспорту все выступавшие заявили, что без инвестиционной поддержки федерального бюджета существенно изменить уровень технической оснащенности ОПТ маловероятно или даже невозможно. Широкое использование лизинговых схем для многих пассажирских предприятий затруднительно из-за недостатка финансовых возможностей.
Есть и другие причины, но основные отмечены выше.
Отнесение городского ОПТ к разряду местного транспорта лишило его федеральной инвестиционной поддержки, а возможности бюджетов многих субъектов РФ весьма ограниченны. Использование же средств частных инвесторов малоперспективно вследствие больших сроков окупаемости вложений.
В последние годы прекращено выделение даже минимальных средств из федерального бюджета на поддержку и развитие общественного пассажирского транспорта, несмотря на его социальную направленность и значимость.
В 2005 г. была прекращена реализация федеральной целевой программы реформирования пассажирского транспорта. За последние годы Минфин России на инвестиции в развитие наземного пассажирского транспорта не выделял средств, а ФЦП до ее закрытия была за четыре года профинансирована только на 1%.
Известно, что, как правило, пассажирский городской транспорт является убыточным (даже при том, что тарифы на проезд на городском транспорте у нас растут быстрее, чем доходы граждан), но убытки предприятий не снижаются.
Именно поэтому практически во всех экономически развитых странах из федеральных бюджетов выделяют до 80% средств, необходимых для приобретения транспортных средств и реконструкции инфраструктуры. Более того, во многих странах из федерального бюджета в бюджеты провинций, кантонов, городов и других уровней, выделяется от 30 до 50% средств, требующихся для покрытия эксплуатационных затрат.
Теперь главный вопрос: что же нужно делать? То, что состояние транспортного обслуживания жителей городов сегодня, как, впрочем, и на протяжении последних 10–15 лет, не отвечает современным требованиям общества к качеству обслуживания (кстати, не только в городах), не является экономически доступным для 25–30% наименее обеспеченных граждан, и то, что во многих городах власти не озаботились в должной мере транспортными интересами и потребностями населения, объясняется прежде всего отсутствием или нехваткой средств в региональных и местных бюджетах.
Можно предположить, что прохладное отношение ряда федеральных ведомств к развитию пассажирского городского транспорта явилось одной из главных причин положения, создавшегося в системе ОПТ в последние годы. Правда, в работе ОПТ в городах, в первую очередь крупных, и промышленно развитых регионах наблюдаются положительные тенденции. Однако принятие законов № 131-ФЗ и № 122-ФЗ, возложение на местные органы власти всей меры ответственности за транспортное обслуживание населения без подкрепления ее финансовыми ресурсами, приостановление разработки и реализации федеральной целевой программы реформирования пассажирского транспорта не создает предпосылок для коренного улучшения транспортного обслуживания в городах, доведения качества его услуг до уровня современных требований.
Вторая причина – отсутствие необходимой федеральной нормативно-правовой базы, стандартов качества обслуживания. Россия – единственная из экономически развитых стран, в которой отсутствует базовый федеральный закон об общественном пассажирском транспорте.
Эти проблемы необходимо решать, узаконив методологию установления предельных тарифов на городские перевозки в зависимости от зональных экономических условий.
Нужно законодательно закрепить уровень целевой инвестиционной федеральной финансовой поддержки развития пассажирского транспорта.
Кроме того, необходимо на федеральном уровне принять меры для снижения цен на транспортные средства и повышения их надежности. Важно усовершенствовать налоговое транспортное законодательство, в том числе ставки налога на вмененный доход в сфере обслуживания пассажиров.
Яков ШЕФТЕР, руководитель научной группы НИИАТ,
доктор технических наук, профессор
