Михаил СОКОЛОВ, исполнительный вице-президент – генеральный директор Международной ассамблеи столиц и крупных городов (МАГ)
Один на один
Нет необходимости говорить о роли городов как точек роста и стабильного регионального развития – об этом свидетельствуют мировая практика и статистика. Сегодня привлечению инвестиций в экономику крупных городов, повышению их инвестиционного статуса, унификации элементов стратегического планирования и развития мешает дефицит средств в местных бюджетах, отсутствие необходимой нормативно-производственной базы и пр. Зачастую не предусмотрен необходимый рост доходной базы местных бюджетов. По-прежнему остро стоит вопрос сбалансированности полномочий и финансовых ресурсов для их исполнения.
В большинстве случаев городские власти не удовлетворены ходом реформы межбюджетных отношений, в результате которой сокращаются нормативы отчислений по бюджетообразующим налогам муниципалитета. Особенно актуальной эта проблема становится, в частности, при расчете расходов на нужды ЖКХ и благоустройства. Закрепленные за муниципалитетами доходы никак не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что, к сожалению, исключает прямую заинтересованность местных органов в их развитии, становлении малого бизнеса и всего, что с этим связано, в том числе и повышении производительности труда.
Однако изменить ситуацию можно, прибегнув к помощи и рекомендациям общественных организаций, например Международной ассамблеи столиц и крупных городов (МАГ), которая в настоящее время объединяет 78 городов стран СНГ. Ее аудитория в полной мере соответствует задаче, которую необходимо решить в интересах всего межгородского сообщества.
Панацея под названием «агентство»
Особенно болезненной для городов остается проблема привлечения дешевых ресурсов и «длинных» денег. Известно, что для местных властей единственным источником долгового финансирования являются кредиты местных банков, имеющие ограниченные по объемам и достаточно дорогие ресурсные базы. Эффективным решением данной проблемы могло бы стать привлечение государственных финансовых институтов для эмиссии долговых обязательств и управления долговыми обязательствами местных властей.
Уже есть удачные примеры. Так, подобную работу проводит МАГ в сотрудничестве с Комитетом государственных заимствований города Москвы, опираясь на опыт не только столицы и международных долговых агентств, но и тех городов, которые уже работают в данной сфере наряду с лидерами.
В этой связи одним из инновационных направлений в финансовом обеспечении национальных проектов на региональном и местном уровнях должно стать создание федерального агентства муниципального финансирования в форме государственной корпорации, которое могло бы размещать гарантированные государством долгосрочные облигационные займы и использовать привлеченные средства для централизованного кредитования муниципалитетов России, реализующих нацпроекты, на возвратной и платной основе. Агентство может способствовать получению городами более дешевых займов по сравнению с самостоятельным выпуском облигаций или привлечением кредитов: это достигается за счет роста масштабов заимствований, улучшения кредитного качества заемщика в лице агентства, а также сокращения издержек, связанных с выпуском облигаций.
Подобное агентство должно стать институтом национального развития России посредством реализации национальных проектов на местах и преодоления неравномерности экономического и социального развития городов. Оно должно решать специфические задачи, обладать особым статусом и иметь право эмиссии облигаций в целях привлечения средств для кредитования бюджетных инвестиционных городских программ и выполнения нацпроектов. Такое агентство способно превратить мелкие муниципальные займы и краткосрочные банковские кредиты в крупные высоколиквидные и обращающиеся на общероссийском рынке капиталов выпуски облигаций, значительно увеличить долю муниципальных эмитентов на рынке облигаций. Кроме того, описанный шаг позволит облегчить решение проблемы инвестирования средств накопительной пенсионной системы.
Механизм поддержки
Создание агентства не предполагает установление монополии на кредитование российских городов: оно должно осуществлять свою деятельность в условиях конкуренции с банками за право кредитовать бюджетные инвестиционные программы местной власти.
Конкурентоспособность агентства возможна при условии получения невысоких процентных ставок по собственным облигациям и соответственно более низких по сравнению с банками ставок по кредитам, предоставляемым местным органам власти. Города в таком случае будут иметь свободу выбора: стать участником программ кредитования агентства, взять кредит в банке или самостоятельно выйти на рынок облигационных займов.
Практическая реализация этого проекта требует принятия федерального закона, предусматривающего создание агентства и внесение ряда изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. С точки зрения организационно-правового статуса Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» дает достаточно оснований для создания агентства в форме государственной корпорации, действующей как эмиссионно-кредитная организация с особым статусом. В такой документ должны войти положения о праве агентства на эмиссию облигаций, кредитование муниципалитетов и о приравнивании ее облигаций к муниципальным ценным бумагам.
Новая редакция Бюджетного кодекса принята, однако в документ целесообразно внести несколько поправок, которые позволили бы включить займы данного агентства муниципальным образованиям в состав источников покрытия дефицита бюджета. Параллельно необходимо рассмотреть возможность внесения поправки в Налоговый кодекс в отношении
налогообложения доходов по облигациям агентства, аналогичного налогообложению доходов от муниципальных облигаций, – в противном случае налоги автоматически повысят доходность по облигациям и стоимость ресурсов для муниципалитетов.
Рабочие моменты
Для успешной деятельности агентства по выпуску долга необходим достаточно высокий кредитный рейтинг. Это понятно. В России, в отличие от развитых западных стран, кредитный рейтинг местных органов власти не равняется рейтингу государства. Проблема высокого рейтинга наиболее просто решается через предоставление государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам агентства и создание надежного платежного механизма. Это право должно быть добровольно предоставлено местным органом власти агентству и будет являться условием получения им кредитов. В противном случае создание подобной кредитной организации не имеет смысла.
Дефолт в описанной ситуации невозможен, а значит, государственные гарантии со стороны федерального правительства по обязательствам самого агентства использовать не придется. Помимо этого, агентством создается резервный гарантийный фонд, достаточный для немедленного покрытия текущих процентных платежей.
Надежный, прозрачный и понятный для инвесторов механизм обеспечения платежей со стороны муниципалитетов по своим долгам перед агентством, наличие государственной гарантии и резервного фонда позволит обеспечить облигациям высокое кредитное качество и рейтинг на уровне рейтинга России. Результатом будет низкая доходность при размещении облигаций агентства, что, в свою очередь, даст возможность кредитовать муниципальные образования по низким ставкам.
Основным отличием подхода агентства к финансированию городов от методов банковского кредитования должен стать принцип единой ставки кредитования дефицитов бюджетов. Концепция «выше риск, выше ставка» здесь применяться не может, поскольку города, наиболее остро нуждающиеся в средствах для развития, характеризуются максимальным риском с точки зрения классического банковского кредитования. Создание агентства будет способствовать преодолению неравномерности экономического и социального развития городов, успешной реализации городских проектов и программ, нацеленных прежде всего на формирование благоприятной для проживания среды и повышение качества жизни населения.
