Текущий год для госфинконтроля особенный — юбилейный. И это хороший повод поговорить не только о проблемных вопросах, но и о том, как проходило становление финансового контроля в стране, в ее регионах, о людях, которые стояли у истоков контрольной деятельности. Именно в таком ключе состоялся наш разговор с Лирой Закуановной Игтисамовой, заместителем премьер-министра Правительства Республики Башкортостан — министром финансов Республики Башкортостан.
— Лира Закуановна, расскажите, пожалуйста, как проходило становление финансового контроля в Башкортостане?
— История становления финансового контроля Республики Башкортостан начинается с момента реорганизации в 2004 году контрольно-ревизионных органов Российской Федерации в результате административной реформы. В 2005 году в структуре Министерства финансов республики создан отдел финансово-бюджетного контроля со штатной численностью пять единиц. Структура была новая, работу начинали с чистого листа. Нужно было провести организационно-штатные мероприятия, сформировать нормативно-правовую базу. В созданный отдел мы смогли привлечь специалистов с опытом работы в сфере финансового контроля.
Уже к концу 2005 года количество штатных единиц отдела увеличилось до 46 человек. В 24 муниципалитетах были созданы удаленные подразделения отдела, объединившие 63 муниципальных образования республики по кустовому принципу.
Одним из важных шагов в развитии финансового контроля стало создание правительственной комиссии по вопросам эффективного и целевого использования средств бюджета Республики Башкортостан. Работа комиссии позволила координировать деятельность республиканских органов исполнительной власти по осуществлению финансового контроля, коллегиально анализировать итоги контрольных мероприятий, принимать управленческие решения, направленные на улучшение финансовой дисциплины в регионе.
Многое, что совершалось в стенах нашего министерства, было уникальным, новаторским. И здесь необходимо отметить большой вклад в развитие финконтроля бывших министров финансов Республики Башкортостан Айрата Рафиковича Гаскарова, Рузалии Сафиулловны Хисматуллиной и Риды Тагировны Субханкуловой. Под их руководством проведена колоссальная работа по выстраиванию системы финансового контроля в республике.
С течением времени функционал и контрольные полномочия Министерства финансов республики заметно расширились. В результате было принято решение о создании в 2015 году контрольно-ревизионного управления.
Коллектив Контрольно-ревизионного управления Минфина Республики Башкортостан— Коллектив Контрольно-ревизионного управления Минфина Республики Башкортостан — какой он?
— Специфика нашей деятельности такова, что профессии контролера невозможно научиться в вузе. Контролер — «штучный» специалист, который работает в режиме многозадачности и в обширном информационном поле. Чтобы выполнять свою работу, он должен изучить большое количество нормативных правовых актов, иметь навыки мониторинга, анализа различных баз данных и, конечно же, иметь определенные черты характера. Далеко не каждый человек может сочетать в себе все это, поэтому мы дорожим каждым специалистом. Многие из них пришли сразу после вуза и продолжают сегодня работать в нашем коллективе.
Контрольно-ревизионное управление — динамичный и достаточно молодой коллектив. Единство подходов и высокая планка профессионализма объясняются преемственностью поколений. Сочетание опыта старшего поколения и энтузиазма молодых сотрудников — один из секретов эффективной и слаженной работы.
— Сегодня проводится большая работа по совершенствованию внутреннего государственного финансового контроля, в частности приняты стандарты. Скажите, это облегчило работу контролеров?
— Несомненно, унификация финансового контроля — это правильное решение. Сейчас контролеры всех уровней работают по единым утвержденным стандартам. Для осуществления контрольных функций сформирован четкий алгоритм действий.
В составе Рабочей группы по вопросам совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля при Минфине РФ, Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля при Федеральном казначействе мы принимали непосредственное участие в обсуждении и создании федеральных стандартов. Это была интересная и плодотворная работа. Также следует отметить, что с момента внедрения федеральных стандартов Минфин России постоянно находится в контакте с органами финконтроля субъектов РФ, оперативно дает разъяснения, рассматривает их предложения в части совершенствования документов и решает возникающие вопросы.
Минфин Республики Башкортостан награжден за высокий уровень организации контрольной деятельности, 2022 г.
Приведу небольшой пример. Федеральным стандартом проведения контрольных мероприятий установлены четкие требования к содержанию акта проверки. В частности, в нем указывалось, что к акту прилагаются документы, подтверждающие выявленные нарушения, как правило, это первичные документы, полученные от объекта контроля. Объем таких документов может достигать нескольких сотен листов. У нас возник резонный вопрос: «Зачем направлять объекту контроля копии его же первичных документов?» Мы предложили внести соответствующие изменения в стандарт, предложения были приняты, документ скорректирован.
Мы принимали участие и в разработке Классификатора нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством, который был утвержден в декабре 2017 года. Данный документ также является своего рода стандартом. В республике классификатор применяется с 2019 года (на сегодняшний день всего 13 процентов субъектов РФ используют его в своей практике).
На наш взгляд, использование стандартов и классификатора позволяет контролерам обеспечить единство подходов для квалификации выявляемых нарушений, формирования сопоставимых статистических и аналитических данных отчетности, а также для осуществления в едином ключе оценки ситуации в подконтрольной среде.
— Для региональных контролеров «старшим братом» является Минфин России, а вы являетесь таковым для муниципальных контролеров?
— Безусловно, методическая поддержка муниципальных контрольных органов республики ведется на постоянной основе. Именно в целях расширения межведомственного взаимодействия эта работа была усилена благодаря созданию рабочей группы по совершенствованию внутреннего муниципального финансового контроля.
На заседаниях рабочей группы рассматривается целый ряд проблемных вопросов муниципального контроля: о квалификации нарушений, о реализации итогов проверок, вырабатываются пути их решения, разрабатываются типовые документы. После принятия федеральных стандартов к задачам рабочей группы добавились вопросы обсуждения практики их внедрения, а также разъяснения новаций законодательства.
В рамках рабочей группы ежегодно проводится анализ основных показателей контрольной деятельности муниципалитетов. По результатам анализа оценивается качество контрольной деятельности, формируется рейтинг. Подготовленные рекомендации по улучшению качества контроля направляются главам муниципальных образований.
Результативность этой работы доказана: за последние шесть лет 10 муниципальных органов контроля занимали призовые места, становились номинантами Всероссийского конкурса «Лучший орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля».
Взаимодействие с муниципалитетами осуществляется не только в рамках деятельности рабочей группы. Так, с 2022 года у нас стартовал проект «Обмен опытом». Муниципальные контролеры приезжают и проводят свой рабочий день в Министерстве финансов. Сотрудники контрольно-ревизионного управления, рассматривая и анализируя материалы проверок муниципальных контролеров, дают оценку качества, формируют рекомендации в части необходимых корректировок. Формат взаимодействия строится по принципу «вопрос — ответ». В результате выносятся предложения по совершенствованию процедур финансового контроля и контроля в сфере закупок, административного производства. Проект положительно оценен всеми участниками.
Минфин и пять муниципалитетов Башкортостана стали победителями конкурса «Лучший орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля» 2023 г.— Выявлять нарушения — это одна часть работы контролеров. Вторая — не менее сложная и важная — реализация результатов контрольного мероприятия. Министерство финансов Республики Башкортостан стало победителем VI Всероссийского конкурса «Лучший орган внутреннего государственного финансового контроля» в номинации «Реализация итогов». Расскажите о своей практике и опыте в реализации итогов контрольного мероприятия. Что именно позволило вам добиться результатов?
— Приятно, что наша работа получила достойную оценку. Между выявлением нарушения и реализацией итогов проверки есть немаловажный этап — оформление результатов контрольного мероприятия. От того, как описано нарушение в акте проверки и как оно нормативно обосновано, зависит, насколько качественно и успешно будет выполнен этап реализации. В отдельных случаях материалы проверок в соответствии с компетенциями направляются в правоохранительные органы для принятия мер реагирования.
В рамках наших полномочий рассматриваются вопросы применения мер административной ответственности. Справедливости ради нужно отметить, что качество актов проверок Министерства финансов республики и ведомственных контролеров значительно повысилось. Доказательная база стала более детализированной, мотивированной, выстроенной с учетом всех обстоятельств и причин нарушений.
За 2022 год контрольно-ревизионное управление рассмотрело 796 дел об административных правонарушениях (в 2021 году — 733), административных штрафов назначено на сумму более 5 миллионов рублей. По 472 делам вынесены предупреждения. Объем взысканных штрафных санкций за последние три года стабильно выше 80 процентов.
За последние шесть лет 10 муниципальных органов контроля Республики Башкортостан занимали призовые места, становились номинантами Всероссийского конкурса «Лучший орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля»
Наработана практика привлечения к административной ответственности юридических лиц — подрядчиков за изменение условий контракта, повлекшее дополнительные расходы бюджетных средств. Несмотря на то что отдельные постановления обжаловались, суды во всех инстанциях поддерживают нашу позицию. Согласно гражданскому законодательству сделка, нарушающая требования закона и при этом посягающая на публичные интересы, ничтожна. На этом и строится позиция Минфина РБ. В частности, сформирована судебная практика по взысканию с подрядчика неосновательного обогащения в результате завышения цены контракта.
— Объекты контроля имеют право обжаловать законность представлений и предписаний в судебном порядке. Как часто приходится вам защищать результаты и выводы ваших проверок в суде? Какое последнее интересное дело можете вспомнить?
— Процент обжалования наших представлений и предписаний достаточно низкий. Самое большое количество обжалований за последние три года зафиксировано в 2022 году. Из 85 направленных представлений и предписаний обжаловано пять (порядка шести процентов).
Как правило, судебные тяжбы заканчиваются в первой или апелляционной инстанции. Могу вспомнить единственное дело, дошедшее до Верховного суда Российской Федерации. В одном из муниципальных районов республики было проверено использование межбюджетных трансфертов, выделенных на капитальный ремонт общеобразовательной школы. Установлены такие нарушения, как принятие и оплата затрат и работ, не предусмотренных проектно-сметной документацией. В представлении было установлено требование о возмещении указанных средств в бюджет.
Муниципалитет обжаловал представление в судебном порядке. В качестве причин указал, что установленные факты не относятся к бюджетным нарушениям и не являются нецелевым использованием бюджетных средств, так как работы фактически выполнены, хоть и с отклонением от проекта и сметы.
Надо сказать, единая позиция судов по данной категории нарушений в федеральной судебной практике отсутствовала. Судами трех инстанций доводы объекта контроля не были приняты, наше представление признано законным. Верховный суд Российской Федерации также оснований для отмены судебных актов не установил.
— Многие эксперты считают, что ситуация с мораториями, ограничениями на контрольную деятельность, введенными в последнее время, заставляет задуматься об изменении парадигмы, философии контроля. Каково ваше мнение на этот счет?
— Однозначно, введенные ограничения стали своеобразным вызовом для контролеров. В 2020 году контрольные мероприятия осуществлялись в условиях запрета на проведение выездных проверок. Осложнение эпидемиологической обстановки в связи с пандемией изменило методы контроля — проверки стали осуществляться только в дистанционном формате.
Пришлось вносить изменения в план контрольной работы: часть выездных проверок была заменена камеральными (дистанционными), отдельные проверки исключены по причине временной нетрудоспособности контролеров. Несмотря на сложную ситуацию, проверки ни на один день не останавливались.
Кроме того, на Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов в этот период была возложена еще одна ответственная задача — контроль за соблюдением «антиковидного» законодательства, санитарных норм в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции в организациях, предоставляющих финансовые услуги в части неотложных функций (в первую очередь услуги по расчетам и платежам). В этот период контролеры Министерства финансов Республики Башкортостан осуществили 156 выездных контрольных мероприятий. По результатам проверок составлено 17 протоколов об административных правонарушениях.
15 марта 2022 года Правительство РФ приняло план первоочередных действий по обеспечению развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления. Один из пунктов плана предусматривал введение в 2022 году ограничения на контрольную деятельность. Республика поддержала рекомендации федерального центра. План работы снова был скорректирован: основными объектами контроля стали бюджетные, автономные учреждения, проверки ГРБС заменены проверками главных администраторов доходов, которых, так же как и учреждений, мораторий не коснулся.
В период ограничений на контрольную деятельность, учитывая дистанционный формат работы и необходимость сбора и обработки большого массива данных, в том числе с использованием современных средств автоматизации, было усилено экспертно-аналитическое направление контрольной деятельности. В этой связи для совершенствования работы по установлению действенных барьеров для пресечения нарушений мы проводили мониторинги, изучали нормативно-правовую базу субъектов РФ, анализировали судебную практику. Усиление деятельности в этом направлении позволило повысить эффективность контроля.
Говоря об экспертно-аналитическом анализе и новом дистанционном формате, не могу не рассказать о созданном в Уфе в 2020 году Центре управления регионом (ЦУР), где осуществляется оперативная аналитическая работа с данными всей республики. В ЦУРе на постоянной основе работают специалисты Министерства финансов республики. Обладая актуальной оперативной всесторонней информацией, у нас появляется возможность совершенствования процессов прогнозирования и планирования, организации контрольной деятельности с учетом рискориентированного анализа «горящих вопросов».
Все мы знаем, что гораздо эффективнее предупредить нарушение, чем устранять его последствия. В этой связи в условиях современных вызовов на первый план выходят превентивные, мониторинговые формы контроля. Поэтому изменение парадигмы — закономерная необходимость, понимая это, мы идем в ногу со временем.
Подготовила О. В. Изутова
