Комитета Совета Федерации по бюджету
Владимир ПЕТРОВ рассказывает об особенностях федерального бюджета на 2009–2011 гг., а также о возможных изменениях в Бюджетный кодекс.
– Владимир Анатольевич, в феврале 2006 г., когда Вы давали прошлое интервью журналу «Бюджет», мы говорили о готовящихся масштабных поправках в Бюджетный кодекс, о перспективах среднесрочного планирования и БОР. Как Вы оцениваете успехи в реализации этих механизмов за минувшие два с половиной года?
– На тот момент изменения в Бюджетный кодекс назрели и перезрели. Действующий вариант Кодекса вполне соответствует современным реалиям. Тем не менее его придется править – с учетом того опыта, который мы приобрели при планировании трехлетнего бюджета и внедрении принципов бюджетирования, ориентированного на результат. В то же время существующий Бюджетный кодекс гораздо более «продвинут», чем законодательство, регулирующее отношения в области прогнозирования социально-экономического развития, а также в области формирования и осуществления федеральных целевых программ.
Сейчас необходимо принять закон о прогнозировании социально-экономического развития. Требуются и новые механизмы формирования федеральных целевых программ. Следует избавиться от такого атавизма, как федеральная адресная инвестиционная программа, которая фактически не работает. Нужны государственные программы. Например, уже действует государственная программа развития сельского хозяйства, которая объединила мероприятия, финансируемые не только из федерального бюджета, но и из бюджетов субъектов РФ.
Сегодня из-за неразвитости соответствующих институтов прогноз делается некачественно. А некачественный прогноз – это некачественный бюджет. Да, мы не в силах предсказать цену на нефть и изменение других внешних факторов вроде роста цен на продовольствие. Но ведь можно достаточно точно спрогнозировать такие показатели, как прибыль в хозяйствующих субъектах или фонд оплаты труда. Сейчас качество прогнозирования подобных показателей находится на уровне 1990-х гг., что подтверждается цифрами: если раньше налог на прибыль прогнозировали таким образом, что он недовыполнялся на 25%, то теперь он перевыполняется на те же 25%. Это одинаково плохо. Вопрос качественного прогнозирования – это вопрос и качественного бюджетного планирования. Именно поэтому на составление качественного прогноза социально-экономического развития необходимо направить максимум усилий.
– И какие силы здесь могут быть задействованы?
– Например, возможности Российской академии наук, которые пока должным образом не используются. К примеру, комитет по бюджету Совета Федерации ежегодно заказывает Институту экономики РАН соответствующие исследования. Недавно там для нас подготовили очень хороший доклад, посвященный анализу бюджета на 2009–2011 гг. В своих рекомендациях по итогам парламентских слушаний мы учли выводы этого доклада.
– В каких изменениях, на Ваш взгляд, нуждается Бюджетный кодекс?
– В первую очередь необходимо изменить сроки рассмотрения и утверждения бюджета. В соответствии с действующим Бюджетным кодексом федеральный бюджет должен быть подписан Президентом РФ не позднее 15 декабря. Для того чтобы разверстать бюджетную роспись и бюджетные назначения до получателей бюджетных средств, планируемого года не хватает, и нам приходится «залезать» в отчетные годы. Все элементы бюджетной системы тесно взаимосвязаны: например, субвенции идут до самых местных бюджетов, которые за оставшиеся 15 дней просто не успевают утвердить документы. Таким образом, для совершенствования бюджетного процесса сроки нужно сдвинуть минимум на месяц.
Второе необходимое изменение касается составления трехлетнего бюджета. Применимой к нашим условиям мне кажется система, действующая в США. Там закон об ассигнованиях утверждается на среднесрочный период, а бюджет – ежегодно. Мне кажется, в России бюджет следует делать трехлетним и индикативно принимать его каждый год. Запланированные же ассигнования должны быть стабильными и неизменными.
В первый трехлетний бюджет на 2008–2010 гг. мы уже дважды вносили изменения и, скорее всего, будем вносить и в третий раз. Иными словами, чтобы поправить бюджет по доходам – в связи с некачественным прогнозированием – его приходится менять каждый год. Конечно, бюджетный департамент Минфина России заинтересован в том, чтобы уточнить базу. Но есть ли смысл выносить эту проблему на уровень Государственной Думы, Совета Федерации и Президента РФ?
Третья большая тема – бюджетирование, ориентированное на результат. Предположим, мы выделяем ассигнования для того, чтобы получить результат – снижение смертности. Сразу возникает ряд вопросов: например, на сколько процентов должен уменьшиться данный показатель, за счет лечения каких заболеваний и т.д. По-моему, все необходимые индикаторы должны если не утверждаться парламентом, то, по крайней мере, рассматриваться там. Следует уточнить объем показателей и документов, представляемых в парламент одновременно с законопроектом о бюджете.
И наконец, острейшая проблема – финансовое обеспечение пенсионной реформы. Сейчас на соответствующие цели выделяются средства Фонда национального благосостояния, а начиная с 2012 г. это будут основные расходные статьи функциональной классификации бюджета. Здесь тоже возникают некоторые технические – но все же важные – вопросы. В частности, об изменении названия Фонда национального благосостояния.
Далее. Существует 11-й раздел функциональной бюджетной классификации – «Трансферты другим видам бюджетной системы». В бюджете на 2009–2011 гг. основной суммой по данному разделу будет сумма трансферта, направляемого в бюджет Пенсионного фонда. Возникает перекос, который идет по всем видам функциональной классификации. Так, раздел «Социальное обеспечение» у нас растет меньшими темпами, чем остальные разделы функциональной классификации бюджета. Однако это не соответствует действительности. Трансферты в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования составляют огромную сумму, а по своей экономической сути это тоже социальное обеспечение населения. С другой стороны, рост трансфертов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета совсем невелик. А ведь они вынесены в отдельный раздел именно для того, чтобы можно было увидеть, как осуществляется взаимодействие с так называемыми низовыми бюджетами. Когда мы говорим о самостоятельности и равноправии уровней бюджетной системы, следует понимать, что зависимость бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов от федерального очень велика, а дотаций, субвенций и субсидий настолько много, что бюджетная система становится практически единой и больше походит на бюджетную систему унитарного государства, чем федеративного.
11-й раздел функциональной классификации должен отражать те изменения, которые происходят по линии «федеральный бюджет – бюджеты субъектов РФ – местные бюджеты». Что касается трансфертов в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования, то фактически это не субвенции и не субсидии, а дотации.
– В Комитете по бюджету готовятся какие-то серьезные изменения в Налоговый кодекс?
– Работа бюджетных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации во многом направлена на решение проблемы налогообложения. Мы вынуждены постоянно вносить поправки в Налоговый кодекс – в условиях развивающейся экономики это неизбежно. До сих пор слышны отголоски принятия пресловутого Федерального закона № 122-ФЗ. Характерный пример: «чернобыльцы» лишились льгот по налогу на имущество. Конечно, это несправедливо, и сейчас готовятся соответствующие изменения. Другой пример: судостроительные предприятия в результате коллизии, возникшей в связи с отменой льготы, вынуждены заплатить штрафы и пени, а также основную сумму начисленных платежей по НДС, что станет серьезным ударом по всей отрасли. Мы уже внесли необходимые коррективы в Кодекс. Полагаю, что основная задача парламента и исполнительных органов власти – внимательно отслеживать ситуацию и осуществлять подобные локальные изменения.
Теперь об общих проблемах налогообложения. Сегодня бизнес-сообщество ставит вопрос о введении единой ставки НДС и снижении ее до 12%. Министерство экономического развития РФ поддерживает соответствующие инициативы. На мой взгляд, в условиях мирового финансового кризиса и возможной нестабильности финансовой системы такие изменения будут преждевременными. В ближайшей перспективе у нас могут возникнуть расходы, связанные с обеспечением достаточной ликвидности банковской системы. Нужно как следует подготовиться и учесть эти предложения, скажем, в бюджете на 2011–2013 гг.
– Каковы перспективы введения единого налога на недвижимое имущество?
– Наш комитет положительно относится к данной инициативе. Другое дело, что для ее реализации пока нет необходимых условий. Например, не везде произведен кадастровый учет объектов недвижимости, кадастровая оценка объектов не соответствует их рыночной стоимости. Думаю, налог на недвижимое имущество может быть введен не ранее 2010 г. Но это будет абсолютно правильный шаг.
– Как Вы могли бы охарактеризовать федеральный бюджет на 2009–2011 гг.?
– В целом трехлетний бюджет достаточно сбалансирован. Первоначально к 2011 г. планировался небольшой дефицит, но в итоге бюджет сформирован с профицитом. Существуют определенные проблемы с объемами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, однако они носят технический характер и их решение связано с внесением изменений в Бюджетный кодекс. Проблема в другом. Новые условия, сложившиеся в мировой финансовой системе, потребуют пересмотра ключевых макроэкономических показателей, а значит, и бюджета.
– Бюджет учитывает проблемы, которые могут возникнуть в связи с мировым финансовым кризисом?
– В условиях финансового кризиса нам поможет большой объем накопленных золотовалютных резервов. Возможно, банковской системе придется предоставить больше ликвидности в связи с оттоком капитала на западные рынки, где ликвидности также не хватает. У нас имеются и соответствующие суммы, и необходимые
инструменты – их можно увидеть среди источников финансирования дефицита в проекте бюджета на 2009–2011 гг. Доля источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в общем объеме ВВП несколько увеличивается, что связано именно с решением проблемы ликвидности.
Меры, принятые Минфином России и Центробанком в течение весны и лета, будут способствовать сдерживанию роста инфляции в начале 2009 г. Конечно, они носят монетарный характер, и в части инфляции издержек ситуация не изменится. Но это уже результат влияния тарифов естественных монополий. Полагаю, по итогам года инфляция превысит 11,8%, достигнув уровня 12,3–12,5%. Однако в начале следующего года она уменьшится.
– Расскажите, пожалуйста, о структуре федерального бюджета.
– Особое внимание в главном финансовом документе уделено структурным изменениям в экономике страны. Раздел «Национальная экономика» оказался самым быстрорастущим. Это связано с принятием программы развития дорожной сети, в первую очередь федеральных дорог. Решение проблем дорог местного значения, строительство, реконструкция и содержание которых отнесены к полномочиям местных органов власти, будет не таким быстрым. Между тем эта сеть по масштабу сопоставима с федеральной. В Комитете по бюджету готовится законопроект, призванный помочь разобраться с данным вопросом.
Что касается других статей бюджета, то некоторое сокращение наблюдается по таким разделам, как «Образование», «Здравоохранение» и «Социальное обеспечение». Дело в том, что в плановый период 2010 и 2011 гг. многие федеральные целевые программы завершат свою работу, а новые программы пока не приняты. Но это вопрос перераспределения средств между разделами: правительство должно, используя условно утверждаемые расходы, расставить необходимые акценты в сфере образования и здравоохранения.
Третье ключевое направление в структуре бюджетных расходов – национальная оборона, государственная безопасность и правоохранительная деятельность. В связи с известными событиями мы будем рекомендовать увеличить объем расходов на закупку вооружений и военной техники. Войска нуждаются в переоснащении с учетом опыта, полученного в конфликте на Кавказе. Отмечу, что у нас, в отличие от тех же США, удельный вес расходов по данной статье в ВВП не увеличивается, несмотря даже на наличие профицита бюджета, – но и не уменьшается.
Итак, структура расходов федерального бюджета позволяет сделать вывод о том, что в ближайшие три года Россия, несмотря на мировой финансовый кризис, сохранит стабильную экономику.
– Актуальной проблемой остается разрыв в уровне бюджетной обеспеченности регионов страны. Требуются ли какие-то дополнительные шаги для ее преодоления?
– В настоящее время разрыв в уровне бюджетной обеспеченности субъектов РФ сокращается. Не думаю, что в методику формирования фонда финансовой поддержки регионов следует вносить какие-либо изменения. Напротив, ее следует стабилизировать по крайней мере на три года. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ стало результатом работы блока, занимающегося межбюджетными отношениями в Минфине России. Сейчас внимание нужно заострить на другом вопросе: такой элемент бюджетной системы, как поселенческий бюджет и бюджет городского округа, настолько слаб, что не выполняет задачу финансирования переданных поселениям и городам полномочий. В финансовом состоянии различных уровней бюджетной системы наблюдается явный перекос. Федеральный и региональные бюджеты находятся в приличном состоянии, причем в последнее время региональные бюджеты заметно укрепились. Однако состояние местных бюджетов, а также бюджета Пенсионного фонда остается неудовлетворительным. И если о Пенсионном фонде говорят много и на самом верхнем уровне, то проблемы местных бюджетов явно недооцениваются.
Имеющееся несоответствие между полномочиями и их финансовым обеспечением может привести к возникновению нефинансируемых мандатов, от чего удалось уйти после принятия нового Бюджетного кодекса. Нужно подумать о том, чтобы укрепить систему местных бюджетов с помощью механизмов перераспределения, которых у нас, как известно, два – налоги и межбюджетные трансферты.
Материал подготовил Марк ЦУЦИЕВ
