– Александр Васильевич, Вы стояли у истоков создания Федерального казначейства, назвав его в интервью нашему журналу своим детищем. Чем для вас знаменателен этот период?
– Идея создания Федерального казначейства принадлежала В. В. Барчуку, который был тогда министром финансов России. Именно он стал инициатором появления в нашей стране казначейства, а я – одним из исполнителей. С группой единомышленников мы воплощали в жизнь эту идею и участвовали в процессе создания и становления Федерального казначейства.
Я в то время работал в Минфине СССР, делал там успешную карьеру – к началу 1991 г. я занимал должность заместителя начальника сводного бюджетного управления Минфина СССР. Тогда В. В. Барчук и предложил создать отдельный орган исполнительной власти, который бы занимался проблемами организации и исполнения федерального бюджета.
Решение было принято, но с этого момента до создания казначейства прошло довольно много времени: если сама идея родилась в 1991 г., то указ о создании казначейства вышел только в 1993 г. Дело в том, что с правовой точки зрения проблема оказалась очень серьезной, ведь мало кто тогда осознавал всю глубину необходимых преобразований, а они касались практически всех сфер бюджета, всех ведомств и подведомственных учреждений, их полномочий. Особенность советской модели состояла в том, что финансирование на каждый квартал открывалось заблаговременно – сколько требовалось средств, на такую сумму и открывалось. Деньги находились на счетах ведомств в Центральном банке, и если их не хватало, то банк включал станок и печатал недостающую сумму без всякого участия Министерства финансов. Когда же мы перешли на модель рыночного бюджетирования, то столкнулись с тем, что денег в том количестве, которое обозначено в принятых бюджетах, нет. Потребовалась практически полная организационная перестройка всех финансовых институтов наших ведомств.
Итак, в декабре 1993 г. вышел указ о создании казначейства, началось формирование территориальных органов. Кругом были сплошные бреши: существующие методики не годились, их фундамент был полностью снесен, так как они базировались на совершенно другой роли Центробанка. Система перевернулась: теперь Центробанк занимался вопросами монетарного регулирования с точки зрения рыночных механизмов и уже не мог кредитовать расходы федерального бюджета за счет включения печатного станка. Отраслевые финансисты, которые в советские времена привыкли получать фиксированные суммы, приходили и спрашивали: «Где же деньги, прописанные в бюджете?»
При создании казначейства мы активно использовали международный опыт. Мы строили всю конструкцию с нуля, а не оттачивали детали.
После утраты функции Госбанка, который держал у себя счета всех бюджетных структур СССР, эти счета оказались в коммерческих банках, и главной задачей было вытащить их оттуда, поскольку деньги там часто задерживались, иногда по обоюдному согласию банкиров и бюджетополучателей – распорядителей средств. Для этого требовалось наладить контроль, и первой функцией территориальных органов Федерального казначейства стала функция контроля: субъекты РФ составляли реестр своих бюджетополучателей, а мы выверяли его с министерствами и ведомствами. Ведь в тот период, примерно с 1991 г., прочно укоренилась практика, когда на местах – на региональном, а тем более на местном уровне – бюджетные деньги тратились совершенно бесконтрольно.
Вторая функция Федерального казначейства тоже стала маленькой революцией. Мы открыли счет казначейства в регионе и запросили у министерств и ведомств перечень тех, кого им нужно профинансировать, сколько необходимо выделить средств в строгом соответствии с бюджетом. То есть воспользовались так называемым реестровым методом. Мы постарались перекрыть сегмент министерств и ведомств, которые держали счета в коммерческих банках, чтобы деньги не перечислялись из коммерческого банка в Москве в коммерческий банк, например, в Орле. Это дало результаты: резко ускорилось движение средств, практически прекратились задержки. Другим важным результатом стала оптимизация потерь стоимости бюджетных средств из-за инфляционных процессов за счет сокращения времени нахождения их в пути.
Следующий этап был самым важным: мы подготовили местных бюджетополучателей к тому, что им придется открывать счета в казначействе. На местах было серьезное сопротивление этому процессу. Развитие казначейских органов шло неравномерно по регионам, возникало много сложностей с созданием инфраструктуры – у нас не было ни зданий, ни техники, ни сотрудников. К тому же мы тогда активно занимались обустройством налоговой службы, понимая, что именно от ее успешной работы зависят доходы бюджета.
Мы перевели счета налоговых органов и таможенных комитетов из коммерческих банков в казначейство: сначала извлекли все бюджетные средства из мелких и средних банков, не отличавшихся особой надежностью, и стали их группировать в сильных на тот момент банках, а на следующем этапе уже из этих банков переводили в казначейство. Этот процесс был постепенным, банк к нему подготавливался. Время подтвердило правильность наших действий: в 1996 г. мы вывели из коммерческих банков счета налоговых органов, в 1997 г. – счета таможенного комитета, а в 1998 г. произошел дефолт.
Так происходила аккумуляция средств на счетах казначейских органов в Центробанке. Деньги были сохранены, они стали подконтрольны государству, движение средств стало прозрачным и быстрым, и венчал этот процесс режим единого счета, когда у территориальных органов казначейства отобрали право пользования счетом по основным операциям, оставив только функцию выплаты зарплаты. На единый счет приходят все доходы, с него же осуществляются все расходы. При этом средства подконтрольны, и государство может маневрировать их остатками в своих интересах.
К январю 1998 г., когда я уходил из казначейства, у нашего ведомства было 2 300 отделений по всей стране и 86 управлений по субъектам РФ. Только в трех регионах не было казначейства, в частности в Татарстане и Башкортостане. Зато в тех субъектах, где территориальные органы казначейства были развернуты, шел последний этап развития, когда мы открывали счета бюджетополучателей в учетном регистре казначейства.
И когда в прошлом году мы отмечали 15-летие казначейства, приятно было видеть, что многие из тех казначеев, которых мне довелось приглашать и назначать, по-прежнему работают. Такая преемственность очень важна, поскольку наша профессия требует стабильности. Вместе с тем в казначействе трудится и много молодых специалистов. Я очень рад, что сейчас казначейство возглавляет Р. Е. Артюхин, я принимал его на работу совсем юным, но уже тогда чувствовалось, что он стремится как можно больше узнать и освоить.
Задач было очень много, и с большинством из них казначейство успешно справилось, но одну задачу – контроль принятия и осуществления обязательств бюджетополучателями (контрактация) – мы так и не решили. Проще говоря, кто-то должен проверить, пришли ли закупленные товары, поступили ли средства. Здесь важен факт выполнения задачи, а не процесс.
Признаться, мне хотелось бы расширить спектр функций Федерального казначейства, прописанный в Бюджетном кодексе, но время все расставит по своим местам. Самый важный итог для меня таков: в те годы возникали разные структуры, и о них сейчас уже никто не помнит, а Федеральное казначейство продолжает работать, оно востребовано, и альтернативы ему нет.
– Почему Вы ушли из Федерального казначейства?
– В конце 1997 г. пришел новый министр финансов – М. М. Задорнов, яркий политик, оратор. Он считал, что мы не очень активно проводим в жизнь казначейскую реформу, что она требует свежего взгляда, и пригласил на должность руководителя казначейства Т. Г. Нестеренко. Татьяна Геннадьевна опытный сотрудник, прошла большой путь в финансовых органах, работала на Чукотке, а работа на местах дает человеку возможность жить реальной жизнью, а не абстрактными установками. На мой взгляд, любой профессионал, который приходит в казначейство, привнесет туда только позитив.
Но так получилось, что в тот период из Минфина России ушли многие, в частности С. Д. Шаталов, А. Л. Кудрин, В. А. Петров и я. Думаю, что определенная политика оказала влияние на формирование руководящего состава ведомства.
– Вы работали заместителем министра финансов, потом несколько лет – первым заместителем министра по налогам и сборам. Какие встречи и события Вам запомнились больше всего?
– В середине 1998 г. меня назначили заместителем министра финансов, без казначейских функций. Это был очень короткий период, и я тогда занимался вопросами межбюджетных отношений. Кроме того, М. М. Задорнов попросил меня помочь Т. Г. Нестеренко войти в курс дела, и некоторое время я курировал ряд вопросов в казначействе.
Система межбюджетных отношений, которыми я тогда начал заниматься, находилась в зачаточном состоянии – она и не могла быть другой, поскольку налоговая система сильно отличалась от сегодняшней. В настоящее время межбюджетные отношения намного лучше структурированы, а раньше это была ручная настройка, где тонкая, где грубая, – как придется.
Тем не менее время было очень интересное. Я способствовал появлению отделения казначейства в Татарстане. Ко мне приехал только что назначенный министр финансов Татарстана Р. Н. Минниханов, очень умный человек, тонкий политик. Тогда на политическом уровне нарастал конфликт, вызванный противодействием созданию органа Федерального казначейства в республике. Готовился указ Президента РФ с некими санкциями в отношении Татарстана и еще двух регионов, где не было органов казначейства. Напомню, что в те годы эти республики находились на особом положении, существовал специальный договор, согласно которому они самостоятельно расходовали все собранные налоги. Мы быстро нашли общий язык, я нарисовал схему казначейства, сказал, что здесь все без обмана, объяснил, как эта схема работает и для чего. Каково же было мое удивление, когда меня пригласили в Казань на открытие казначейства! И я лишний раз убедился, что если людей не ломать, то результат достигается гораздо быстрее, чем с помощью санкций и угроз.
А уже в конце сентября 1998 г. молодой и очень энергичный новый руководитель Государственной налоговой службы Г. К. Боос предложил мне работу в своем ведомстве. Когда я занимался выводом счетов, то уже был знаком с некоторыми особенностями налоговой работы, хотя и далеко не со всеми. Бюджетный кодекс только формировался, он был принят с большими сложностями как раз летом 1998 г. Это стало большим достижением: впервые была кодифицирована и собрана в одном документе вся законодательная база, которая касается бюджетных правоотношений.
Итак, в конце 1998 г. я занял пост первого заместителя министра по налогам и сборам. В конце 2004 г. было принято решение преобразовать министерство в Федеральную налоговую службу. А в начале 2005 г. Глава Мордовии Н. И. Меркушкин пригласил меня на разговор. Я был знаком с ним давно,
еще с 1995 г., и знал, что его команда при крайне тяжелой политической и экономической ситуации, низком уровне жизни в регионе сумела сделать очень многое. Ведь в Мордовии нет ни нефти, ни газа, это сельскохозяйственный субъект с очень хорошими землями.
Н. И. Меркушкин предложил мне перейти на работу в Совет Федерации представителем от Республики Мордовия. Я сказал, что должен подумать, ведь это совершенно новая для меня деятельность: одно дело – исполнять законы и говорить, что в них не так, и совсем другое – их писать и корректировать. Но потом я подумал, что, если опыт есть, его нужно использовать, и согласился.
– Чем Вам интересна сегодняшняя законотворческая деятельность в Совете Федерации, как она перекликается с Вашей предшествующей карьерой?
– Поскольку ранее я занимался вопросами исполнения бюджета, межбюджетными отношениями и получил большой опыт работы в налоговом ведомстве, сейчас я достаточно уверенно ощущаю себя в Совете Федерации. С другой стороны, эта работа принципиально отличается от предыдущей. Если в федеральных органах мы работали исходя из нужд федерального центра, то теперь больше учитываем интересы регионов. На мой взгляд, главное – найти правильный вариант, золотую середину между интересами федерального центра и региона.
Работа в Совете Федерации позволила мне пересмотреть многие свои взгляды. Я – финансист, бюджетник, налоговик – поймал себя на мысли, что впервые в жизни не хочу считать дефициты-профициты и ориентироваться на них при разработке и принятии законов. Финансовые показатели далеко не всегда адекватно отражают ситуацию, ведь они уже зафиксированы и сформировались зачастую под влиянием не лучших факторов.
К сожалению, когда мы приезжаем в регионы, я отчетливо вижу, как часто не совпадают мнения людей, работающих на местах, с позицией представителей федеральных ведомств. Законы должны быть не только правильными по существу, но и реализуемыми. Если документ развивает теоретически верное направление, но никак не может быть осуществлен – а таких документов очень много, – то он и не будет реализован. В результате между федеральным центром и регионом, федеральным центром и муниципалитетом возникает конфликт.
– Какие основные задачи ставит перед собой Комитет по бюджету Совета Федерации? С какими сложностями приходится сталкиваться при совершенствовании бюджетного процесса?
– Сегодня главная задача, решением которой я занимаюсь, – совершенствование механизмов межбюджетных отношений. Но как невозможно представить себе вечную налоговую систему, точно так же не может быть раз и навсегда сформированной системы межбюджетных отношений. Она всегда в динамике, в развитии. Здесь нужно добиться того, чтобы все действия федерального центра по отношению к регионам были мотивированы, понятны и направлены на полное обеспечение всего спектра государственных услуг для населения, повышение качества жизни граждан Рос-
сии.
Система межбюджетных отношений формируется по двум основным направлениям: отношения федерального центра с субъектами РФ и отношения с муниципальными образованиями. Однако если первый уровень уже давно находится в поле зрения властей – эти отношения долго шлифовались, выработана целая система формул и методик, – то отношения второго уровня весьма неоднозначны. Казалось бы, федеральный центр, провозгласивший реформу местного самоуправления, проводивший в жизнь Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должен обеспечить все необходимые условия для реализации указанного закона. А закон не работает: порядка 70% муниципальных образований (а из вновь созданных муниципальных образований, в основном в сельских поселениях, – 90%) передали часть своих полномочий вышестоящим инстанциям – либо в субъект РФ, либо другому уровню муниципального образования. Но ведь если муниципалитеты отдали свои функции, допустим, в районный центр, где есть все необходимые службы, то на местах этих служб все равно нет. Так какое же улучшение уровня жизни, повышение качества услуг для населения произошло? Да никакого. Как районный центр жил лучше других, так он и живет – ничего не меняется.
Получается, что органы местного самоуправления созданы, но из-за отсутствия кадров, финансирования, плохой наполняемости бюджета не в состоянии выполнять свои полномочия, а потому в подавляющем большинстве случаев муниципалитеты оставляют за собой минимум самых элементарных функций, например освещение территории или вывоз мусора. Но в стране есть поселения, где доходный бюджет составляет 12 тыс. руб., – на эти средства ничего нельзя сделать, даже мусор вывезти.
Задача федерального центра – сделать так, чтобы заработала сама конструкция. Мы ввели Федеральный закон № 131-ФЗ в действие, требуем, чтобы он исполнялся, но на практике он не может быть исполнен – в первую очередь потому, что собственная налоговая база муниципалитетов крайне слаба. Мы не первый год фиксируем неспособность муниципальных образований, особенно поселенческого звена, обеспечивать решение вопросов, отнесенных к их компетенции, за счет собственных доходов. А каковы эти собственные источники доходов? Местные налоги, которые поступают непосредственно в бюджеты муниципалитетов, – налог на землю и налог на имущество физических лиц. Но налог на землю составляет в доходах местных бюджетов 12%, налог на имущество физических лиц – вообще 1%. Это унизительно малая часть доходов бюджета, то есть у муниципалитетов заведомо нет никакой самостоятельности.
Однако федеральный центр может сколько угодно спорить с регионами, а регионы – с муниципальными образованиями о том, что «низам» не хватает финансовых средств. «Верхи» отвечают: у вас есть профицит бюджета. Но мы за цифрами не видим главного: исполнение важных функций не всегда зависит от профицита. Тут, на мой взгляд, нужно отойти от финансовых показателей и разобраться в вопросе, который пока не решен: сколько вообще денег нужно для того, чтобы обеспечить полномочия? Ведь проблема в том, что полномочия не размечены, нигде не зафиксированы, никто не знает, сколько должно стоить их исполнение, какова цена той или иной услуги. Сколько, например, стоят услуги ЗАГС на человека, неизвестно. А если будут точные цифры, мы сможем рассчитать, сколько такие услуги должны стоить на Чукотке, где есть районный коэффициент, сколько – в Ставропольском крае, в Москве и т.д. А без этих данных нам очень трудно сказать, прав ли тот регион, который просит дополнительные средства, – проявляет он иждивенческие настроения или же просит только то, что необходимо для исполнения его полномочий.
И здесь нужно вернуться к давно забытому принципу – к формированию стандартов, то есть описанию того, что должно входить в ту или иную услугу, а затем, формируя финансовые нормативы, подсчитать, сколько стоит каждая услуга, определенная в Федеральном законе № 131-ФЗ. Тогда станет понятно, сколько средств нужно конкретному муниципальному образованию, потому что в нем живет столько-то человек – детей, пенсионеров и т.д. Это и есть отправная точка, которая должна быть главной. Наш комитет будет рекомендовать правительству в ускоренном режиме – и обязательно в сотрудничестве с регионами – разработать соответствующие стандарты и нормативы. Кстати, некоторые регионы, например Астраханская область, уже пытаются идти по этому пути.
– Есть ли принципиальные аспекты, которые Вы хотели бы изменить в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации?
– Сейчас действует вторая редакция Бюджетного кодекса, и я убежден, что законодательству надо дать хотя бы какое-то время. Метаться из стороны
в сторону каждый раз, когда что-то не получилось, не стоит: сегодняшняя «недоработка» завтра может оказаться лучшим решением.
В сфере бюджетирования сейчас главным вопросом является БОР. Возьмем тот же ЗАГС – в чем здесь должно проявляться бюджетирование, ориентированное на результат? Как можно рассматривать вопросы финансирования этой услуги, когда мы не знаем, сколько она должна стоить, когда не определена сама услуга? Что именно должен сделать регистратор, что должен получить в результате посетитель, наконец, сколько времени он должен там провести (это ведь тоже важный показатель качества работы)? Ответы на подобные вопросы не зафиксированы ни в одном документе. Понятно, почему таких нормативов нет в Бюджетном кодексе, но они должны присутствовать в совокупном бюджетном законодательстве. Иначе БОР останется простой декларацией, потому что сравнивать не с чем. Да, услуга была оказана, а хорошо или плохо – откуда мы знаем? Сегодня самой насущной для бюджетирования проблемой является формирование базы, от которой можно оттолкнуться при внедрении БОР, но это очень кропотливая работа. Пока такие нормативы принимают только передовые субъекты РФ, однако они не смогут убедить федеральный центр в объективности своих показателей. И это наша ключевая проблема.
Кроме того, сейчас появилась тревожная тенденция: в бюджете на трехлетний период (2009–2011 гг.) объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам РФ остался на прежнем уровне, хотя планируется увеличение ВВП, инфляционный всплеск, тем более с учетом нынешнего финансового кризиса. Подобный подход требует обоснования, директивными мерами здесь не обойтись. Мы ввели такую практику: министр финансов уже в шестой раз проводит в Совете Федерации «презентацию» бюджета. Конечно, мы не всегда получаем ответы на вопросы, тем не менее публичность позволяет приоткрыть завесу. В США расходование крупных сумм из бюджета требует процедуры прохождения через парламент, а у нас – нет. Это не значит, что мы находимся в оппозиции к правительству или Минфину России, там работают многие наши коллеги, и именно поэтому отдельные аспекты формирования бюджета бывают непонятны. Мы стремимся формировать определенные механизмы сотрудничества и взаимодействия с правительством в данной сфере.
В Комитете по бюджету собрались очень творческие люди, у нас не бывает ни одного скучного, сухого заседания. Каждый закон воздействует на людей, на общество, и мы стремимся к тому, чтобы в отношениях между федеральным центром и субъектами РФ наступила полная ясность.
Как я уже сказал, главная задача сегодня – осознание необходимости разработки стандарта услуг, которые предоставляются населению. И только потом – обеспечение доходной базы местных бюджетов, потому что они ближе всего к людям. Мы сами обозначили приоритеты, призвали избирать органы местного самоуправления, наделять их полномочиями, и теперь нам нельзя буксовать в вопросе финансирования. Конечно, любой финансист может возразить, что на местах не хватает специалистов, чтобы эти вопросы решать. Но в данном случае нужно обучать людей, а не передавать полномочия с нижнего уровня на верхний. Только так можно создать хорошие условия для жизни граждан.
Материал подготовила Елена КОЛНООЧЕНКО
