Максим РЕШЕТНИКОВ, директор Департамента мониторинга и оценки эффективности деятельности органов власти субъектов РФ Министерства регионального развития РФ
Год назад появился указ Президента РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ», в котором был определен базовый перечень показателей оценки эффективности, а затем комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия утвердила перечень дополнительных показателей, типовую форму доклада высшего должностного лица и методику оценки эффективности деятельности органов власти. В 2007 г. впервые был подготовлен доклад об оценке эффективности деятельности органов власти субъектов РФ по результатам их работы в 2006 г.
Задачей первого этапа становления механизма оценки эффективности стало определение основных подходов и запуск процесса оценки эффективности. В этой связи сформированный перечень показателей оказался достаточно обширным, поскольку включал показатели, как непосредственно связанные с полномочиями органов власти субъектов РФ, так и отражающие воздействие более широкого перечня факторов, в том числе решений федеральных органов власти, влияние внешних факторов.
В апреле 2008 г. вышел указ Президента РФ № 606, в соответствии с которым Правительству РФ были переданы широкие полномочия. В числе прочего ему было поручено разработать и утвердить Правила выделения грантов субъектам РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности (далее – Правила). Эти Правила были утверждены постановлением Правительства РФ от 14 августа 2008 г. № 608 на основе проекта, предложенного Минрегионом России совместно с заинтересованными ведомствами.
Ключевым вопросом при разработке проекта Правил стало определение фокуса оценки – иными словами, выбор из широкого спектра показателей приоритетных с учетом целей и задач государственной политики по соответствующим направлениям. Концепция предполагает проведение оценки эффективности на основе пяти подходов:
1. Оценка эффективности на основе показателей социально-экономического развития, на которые субъекты РФ непосредственно влияют, – например, показатели смертности, особенно в отдельных возрастных группах, таких как трудоспособное население, новорожденные.
2. Оценка на основе показателей, непосредственно связанных с выполнением различных полномочий на региональном уровне.
3. Оценка проведения на региональном уровне реформ, признанных приоритетными на федеральном уровне, в частности реформы систем образования, здравоохранения, ЖКХ. По большинству из этих направлений соответствующими
федеральными органами сформулированы четкие концепции преобразований. Так, в жилищно-коммунальной сфере принят Федеральный закон «О фонде содействия реформированию ЖКХ», где установлены показатели деятельности региональных властей, требования к заявкам, критерии выделения средств и т.д.
4. Показатели оценки эффективности расходования бюджетных средств. В этой сфере комиссией при Президенте РФ была разработана методика оценки эффективности, позволяющая четко определить объемы неэффективных расходов в региональных бюджетах, что, в свою очередь, дает возможность выявить зоны неэффективности, провести мероприятия с целью сокращения таких расходов и в конечном итоге направить больший объем финансовых ресурсов на приоритетные сферы социального развития.
5. Оценка эффективности деятельности власти населением (опросные, социологические показатели).
Отметим, что на первые три группы (они на сегодняшний день рассматриваются единым блоком) приходится 40% итогового индекса, на показатели оценки неэффективных расходов – 50%, на оценку населения – 10%. Пропорциям влияния указанных подходов в итоговой оценке была посвящена весьма оживленная дискуссия, и принятые цифры отражают сложившийся компромисс.
Выделение грантов регионам осуществляется на основе оценки эффективности органов власти в четырех сферах: государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности; обеспечения здоровья населения; образования; жилищно-коммунального комплекса. В этих сферах определены приоритеты реформ, есть конечные и непосредственные показатели деятельности, и по всем (кроме ЖКХ) есть показатели опроса.
Согласно Правилам выделение грантов осуществляется в два этапа: на первом этапе оценка проводится по формализованной методике, на втором полученные результаты подвергаются экспертному анализу. Правила содержат четкие критерии экспертного анализа – обычно это проверка представленных значений показателей реформ на предмет их соответствия приоритетам, обозначенным на федеральном уровне. Например, в сфере образования экспертному анализу подвергается показатель доли общеобразовательных учреждений, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда. Критерием экспертного анализа выступает соответствие принятой на региональном уровне системы оплаты труда установленной Министерством образования РФ модельной методике. По результатам экспертизы программа может быть подвергнута корректировке.
При разработке Правил активно обсуждалась и проблема стимулирования. Рассматривалось два варианта:
стимулировать накопленный уровень эффективности управления, результаты, социально-экономический потенциал;
стимулировать динамику, рост эффективности управления и соответствующих показателей социально-экономического развития.
Сейчас постановлением закреплен следующий компромисс: в текущем году предложено выделять гранты именно за достигнутый в 2007 г. уровень эффективности. Это позволит отметить регионы-лидеры, которые давно проводят реформы и уже достигли определенных результатов. Начиная с 2009 г. станет оцениваться динамика развития и рост эффективности управления. В 2008 г. будет выявляться соотношение к 2006 г., а затем динамику начнут отслеживать за трехлетний период.
Еще одно перспективное направление, которое пока не нашло отражения в Правилах, – это предложение выделять гранты в обмен на обязательства региональных органов власти, в том числе по проведению реформ и повышению эффективности. Данная возможность будет более подробно рассмотрена на следующем этапе.
Гранты планируется предоставлять 20 лучшим субъектам РФ. При этом, с одной стороны, число претендентов на получение грантов весьма велико. С другой стороны, это позволит сконцентрировать средства и сделать поддержку ощутимой, особенно при выделении грантов в зависимости от динамики результативности, когда на получение средств будут претендовать относительно небольшие регионы.
Гранты будут предоставляться в виде дотаций; субъекты самостоятельно определят, на какие цели потратить полученные средства – на дальнейшее проведение реформ, стимулирование специалистов или иные направления.
Гранты на поощрение наилучших значений показателей необходимо рассматривать как один из инструментов, способствующих повышению эффективности на региональном уровне. Не менее важным и действенным инструментом должно стать раскрытие полученной в ходе оценки информации, что побудит регионы сравнивать свои показатели с показателями других субъектов РФ, искать причины отставания, улучшать собственное управления. Это, в свою очередь, должно стимулировать обмен опытом между регионами, распространение лучшей практики регионального управления.
