Несбалансированность бюджета Забайкальского края — проблема хроническая, а потому мы ведем системную работу по выявлению неэффективных расходов. На протяжении последних пяти лет — наиболее активно. В данной статье хотим поделиться опытом и некоторыми наработками.
Вера Александровна Антропова, министр финансов Забайкальского края
Эффективность расходов. Какие ассоциации вызывает это понятие? У финансиста бюджетной сферы, скорее всего, автоматически возникают следующие ассоциации, а вернее вопросы:
- почему на исполнение одних и тех же полномочий расходуются разные суммы бюджетных средств;
- какой объем расходов бюджета на реализацию различного рода полномочий можно считать эффективным, а какой — нет;
- каковы критерии отнесения расходов бюджета к неэффективным;
- эффективен ли тот, кто тратит меньше;
- регламентированы ли методики обоснования расходных обязательств отраслевыми ведомствами на региональном или федеральном уровне? Позволяют ли они соотнести понятия «расходы», «качество», «количество»?
Глобальные вызовы нашего времени заставляют финансистов задумываться над этими вопросами все чаще и глубже.
Первые шаги на пути к эффективности
В 2018 году при определении подходов к нелегкому процессу выявления неэффективных расходов бюджета мы столкнулись с такой проблемой, как отсутствие данных для анализа. На сайтах федеральных отраслевых ведомств в открытом доступе размещены сводные статистические данные по субъектам РФ — они-то и послужили нам отправной точкой для сопоставления показателей по контингенту, расходам, нагрузке, внебюджетной деятельности, оснащенности учреждений.
Укрупненный анализ этих данных подтвердил расчеты Минфина России, применяемые при распределении части дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, — показатели «Модельного бюджета» и позволил нам сделать вывод, увы, неутешительный. В масштабах страны Забайкальский край, имея далеко не самый обеспеченный бюджет, расходует гораздо больше средств на полномочия в сфере социального обеспечения, образования, здравоохранения. Причем данные расходы сосредоточены в разряде первоочередных — заработная плата, коммунальные услуги. По капитальным вложениям в развитие отраслей субъект явно отстал. Это побудило нас действовать дальше и разобраться в причинах.
Паспорта для учреждений
Следующим шагом на пути получения аналитических данных стала паспортизация учреждений. При разработке формы паспортов были учтены все специфические аспекты деятельности учреждений на территории края. К примеру, для школ учтена возможность отражения функционирования с филиальной сетью, содержания контингента дошкольников, интернатного проживания детей, осуществления подвоза и многого другого.
Сбор паспортов сразу был автоматизирован в ПК «Свод-Смарт». Это позволило формировать выборки различных срезов аналитики по отраслям (образование, дополнительное образование, культура, спорт и др.). Например, в сфере образования мы можем получить информацию о нагрузке на персонал по видам учреждений (сады, школы, дополнительное образование), категориям персонала (административно-управленческий, педагогический, обслуживающий) и т. д. Такой детальный анализ послужил своего рода «диагностической картой». Были выявлены муниципальные образования, а в них учреждения, внесшие свой «вклад» в неэффективные расходы бюджета Забайкальского края.
Выезд на места
Подтвердить наши выводы было нетрудно. Мы выезжали в каждый из 876 населенных пунктов региона и посещали все структурные подразделения действующей сети. Таких бюджетных учреждений краевого и муниципального уровней было 2264. По итогам визитов руководителям учреждений и органам местного самоуправления мы презентовали аналитические материалы и озвучивали предложения по повышению эффективности расходов бюджета.
За
Рисунок. Приоритетность расходования бюджетных средств. Соотношение фот с финансовой помощью на первоочередные расходыСтимул к эффективности
Внедрение системы стимулирования — вынужденный шаг. Главы муниципальных образований после доведения до них информации о масштабах неэффективных расходов бюджета обозначили причины бездействия в части повышения эффективности расходов: Их ответы звучали так:
- «я сэкономлю, а вы перераспределите средства в пользу тех, кто ничего не будет делать»;
- «фонд оплаты труда вы всегда балансируете гарантированно, уменьшение фонда — снижение объема дотации муниципалитету»;
- «сокращение людей в бюджетных учреждениях повысит отток населения сельских территорий»;
- «действующая сеть муниципальных учреждений оптимальна, дальнейшее преобразование повлечет ухудшение качества предоставления муниципальных услуг».
Принимая во внимание опасения глав, правительство края разработало систему стимулирования, в основу которой положены следующие принципы:
1 Неэффективные расходы — сумма расходов муниципального образования на решение вопросов местного значения, предусмотренная в бюджете муниципалитета на соответствующий финансовый год и сниженная в процессе исполнения бюджета. При формировании бюджета муниципального образования на следующий финансовый год и плановый период потребность в данной сумме также отсутствует.
2 Сумма снижения неэффективных расходов равна сумме иного межбюджетного трансферта за повышение эффективности. В проекте бюджета на 2024 год объем данного трансферта составляет 113,8 миллиона рублей.
3 Цель расходования иного межбюджетного трансферта за повышение эффективности муниципалитет определяет самостоятельно. В 2023 году на решение вопросов местного значения было направлено 133,7 миллиона рублей.
4 Мероприятия по повышению эффективности не регламентированы, определяются и осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. За три года муниципалитеты сократили расходы на 327,4 миллиона рублей.
5 При реализации мероприятий, связанных с повышением нагрузки на персонал, никаких нормативов свыше не указывается, а в качестве ориентира установлены среднерегиональные показатели. В результате фонд оплаты труда снижен на 281,9 миллиона рублей.
6 Формирование ежегодного рейтинга лидеров по нагрузке на персонал учреждений (количество контингента на штатную единицу персонала — чем выше нагрузка, тем выше рейтинг и шансы получения поощрения) с отдельным фондом поощрения. Пять муниципальных образований — лидеров рейтинга получают 30 миллионов рублей.
7 Бюджетный эффект рассчитывается как разница между сэкономленными средствами и средствами, необходимыми для обеспечения оказания муниципальной услуги альтернативными методами.
Результаты за три года
Суммарный эффект от мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов, реализованных в
- реорганизация учреждений (слияние и укрупнение, создание филиальной сети);
- аутсорсинг (передача непрофильных функций учреждений сторонним организациям (питание, охрана, коммунальные услуги));
- внедрение энергосберегающих технологий (установка приборов учета, замена высокозатратных котлов на термороботы и автоматические котлы, для небольших помещений замена печного отопления на альтернативное, не требующее постоянного человеческого присутствия);
- повышение нагрузки на персонал, в том числе за счет перераспределения неэффективной штатной численности на вновь вводимые объекты. То есть если нагрузка на персонал в действующей сети ниже среднерегиональных показателей, то дополнительная численность при строительстве нового объекта (школы, детского сада, Дома культуры и т. д.) не вводится, а функционирование объекта обеспечивается за счет перераспределения «недостаточно загруженных» штатных единиц;
- централизация функций учреждений (закупки, бухгалтерский учет, материально-техническое и транспортное обслуживание);
- объединение малокомплектных учреждений под «одной крышей» (ремонт и реконструкция помещений для создания деятельности комплексных центров: школа — сад, клуб — библиотека, администрация поселения — ФАП и т. д.).
Вопросы без ответов
На сегодня в процесс повышения эффективности расходов включились 90% муниципальных образований. Это позволяет сделать вывод от том, что предложенный механизм имеет право на жизнь. Вместе с тем вопросы, поставленные в начале нашей статьи, остаются неразрешенными. Самым злободневным из них является вопрос регламентации обоснования расходных обязательств отраслевыми ведомствами на региональном или федеральном уровнях.
Выше мы уже говорили о том, что основные неэффективные расходы сосредоточены по направлению «фонд оплаты труда». Действующие отраслевые федеральные методики и рекомендации Министерства труда РФ нормирование численности отдают на откуп руководителям учреждений, иногда устанавливая минимальный порог требований к штатной численности учреждения.
Органы власти на уровне субъекта РФ полномочиями по разработке таких методик не обладают, а бремя финансирования нести обязаны. На основе полученных аналитических данных команда Министерства финансов Забайкальского края выявила проблемы в установлении справедливого соотношения уровня оплаты труда с нагрузкой не только между субъектами РФ, но и между муниципалитетами и учреждениями внутри одного населенного пункта. Не один год обсуждается необходимость внедрения новых отраслевых систем и норм труда, учитывающих уровень автоматизации процессов, рост производительности труда, изменение условий труда и т. д. Проделанная в крае работа и предложенный механизм — лишь небольшой шаг в разрешении данного вопроса.
Суммарный эффект от мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов, реализованных в Забайкальском крае в
Проблема разной потребности в средствах бюджета на исполнение одних и тех же полномочий вытекает из вопроса обоснования расходных обязательств отраслевыми ведомствами на региональном или федеральном уровнях. Выездные мероприятия по краю показали, что значительной разницы в условиях оказания муниципальных услуг между городом и селом сегодня нет. Это стало возможным благодаря многолетней работе по модернизации инфраструктуры муниципальных учреждений в рамках национальных проектов, специальных программ поддержки регионов Дальнего Востока, дополнительных механизмов в виде инфраструктурного меню и т. д. При этом пересмотр нормативов численности для обеспечения функционирования учреждений не осуществлялся. Параллельные меры поддержки для закрепления специалистов на селе внедрены, и они действительно нужны. Да, «стоимость услуги» может быть разной из-за специфики территорий, но нагрузка должна быть сопоставима.
В части определения эффективного объема расходов бюджета на реализацию полномочия, дав для Забайкальского края определение понятию «неэффективные расходы бюджета», мы пришли к выводу о том, что совершенствовать систему нужно на постоянной основе. Поэтому мы ежегодно формируем рейтинг эффективности муниципалитетов и поощряем их за стремление становиться лучше.
