Анастасия АНДРЕЕВА
Изменения не всегда благо
Заместитель председателя Комитета по промышленной политике и торговле правительства Санкт-Петербурга О. Ромашова уверена, что основная проблема Федерального закона № 94-ФЗ – его постоянное совершенствование. Этот закон вступил в силу в 2006 г., и в том же году в него было внесено пять серьезных поправок. 2007 г. ознаменовался двумя законами – с более чем 200 изменениями в каждом. Между тем, по ее мнению, ряд статей закона нуждается в поправках. Например, отсутствие у заказчика времени и возможности проверить участника в соответствии со ст. 11 Федерального закона № 94-ФЗ. Вопрос об этом поднимался еще в 2006 г., но применение этой нормы до сих пор вызывает вопросы. Часто контролирующие органы не предоставляют информацию о поставщиках либо процесс сбора данных занимает у них значительный период времени. В итоге в 95% случаев требование данной статьи не выполняется. Исправить это можно, лишь наладив полный информационный обмен между всеми контролирующими органами, работающими в системе госзаказа, или вернувшись к старому проверенному способу, при котором добросовестный поставщик приносит справку из ФНС, в которой подтверждает свою благонадежность.
Острым остается вопрос обеспечения исполнения госконтрактов. Государственный заказчик должен быть уверен в том, что контракт будет выполнен, в противном случае бюджетные средства должны быть возмещены. Нормы, устанавливающие финансовое обеспечение исполнения госконтракта, законом определены, но работают не всегда. Получить банковскую гарантию достаточно сложно, а страхование обязательств обесценилось из-за увеличившегося количества недобросовестных компаний на рынке страхования. Уполномоченным органом Санкт-Петербурга в свое время было принято решение требовать от каждого контракта финансовое обеспечение. Но на данный момент лишь 5% из них обеспечиваются реальными залоговыми денежными средствами, остальные подтверждаются средствами, существование которых порой ставится под вопрос. В городе уже возникала ситуация, когда уполномоченный орган не принял сомнительный договор страхования исполнения госконтракта, однако впоследствии ФАС России обжаловала это решение.
Наука и госзаказ
Заместитель министра экономики Московской области Л. Никифорова сообщила, что сегодня в Московской области 850 государственных и 820 муниципальных заказчиков. Общий объем государственного и муниципального заказа составил 129 млрд руб. Во всех госучреждениях региона созданы специальные подразделения по закупкам. В состав каждой конкурсной комиссии включены люди, прошедшие специальное обучение в Институте государственных закупок РАГС или учебном центре города Нахабино.
В Московской области существуют свои особенности госзаказа. Например, известно, что регион обладает большим научным потенциалом. Здесь сосредоточено несколько наукоградов, зон научно-технического развития и т.д. Неслучайно по поручению бывшего президента РФ В. Путина субъект был выбран опорным регионом для реализации программы по созданию национальной инновационной системы.
Вследствие этого в госзаказе области значительную часть занимают контракты на опытно-конструкторские и научно-исследовательские работы. Московская область уже пятый год практикует заказ на управленческие работы, которые призваны помочь органам исполнительной власти в совершенствовании механизмов управления. Каждый заказ выставляется на торги. Задача для организаций, берущихся за выполнение подобных госзаказов, чрезвычайно серьезная. Возможно, именно поэтому при их выполнении и стали особенно остро ощущаться проблемы осуществления госзаказа в научной сфере.
Закон жестко подходит к применению критериев при отборе претендентов на выполнение научно-исследовательских работ. Хотя для НИР в последней редакции закона цена заказа снижена, в научно-исследовательских работах стоимость по-прежнему превалирует над опытом работы и научно-техническим заделом. Московская область имеет печальную практику, когда на конкурс выходил претендент, не обладающий квалифицированными кадрами, навыками создания научных разработок, зато в его штате были отличные менеджеры, добивавшиеся получения госзаказа. Обычно такой претендент, максимально снизив цену по контракту, выигрывает конкурс. После объявления победителя исполнитель собирает команду, выполняет заказ, к которому формально трудно придраться, но заказчик в лучшем случае получает работу, которую можно использовать лишь как справочный материал об опыте, существующем в данной сфере.
Примером здесь могут служить централизованные закупки на научные работы по совершенствованию механизмов управления в социально-экономической сфере. Их заявителями, как правило, являются все органы государственной власти и учреждения. В перечень таких работ входят концепции, на основе которых разрабатываются программы по развитию отдельных отраслей экономики, устранению диспропорций, принимаются меры, касающиеся административной реформы, и т.д. – заказы сложные и разноплановые. В 2007 г. правительством Московской области было утверждено 37 работ от 12 органов исполнительной власти и выделено на них 45 млн руб. Один из претендентов заявился на выполнение практически всех работ. На вопросы о наличии кадров и научных разработок представитель компании ответил, что как только фирма получит заказ, так сразу и начнет изыскивать необходимые ресурсы. Благодаря квалифицированным менеджерам фирма выиграла конкурс на создание функционально-организационной схемы управления Московской областью, предложив самую маленькую цену – 1,8 млн руб. В итоге заказчик, сэкономив 200 тыс. руб., получил примерное описание федеральной структуры. Иными словами, компания выполнила условия контракта, но применить полученные результаты было нельзя, потому что в результате численность аппарата правительства Московской области увеличилась бы в несколько раз. В то же время в конкурсе участвовали серьезные научные институты, имеющие прекрасные проекты и опыт выполнения подобных заказов, что давало определенную гарантию достойного выполнения работы, – но стоимость их услуг была гораздо выше.
Закон, безусловно, очень мощный рычаг, но он непригоден для подобных работ, потому что вместо соревнования научных школ получается состязание компаний, которые научились грамотно работать с законом. В конце выступления Л. Никифорова отметила, что в Федеральный закон № 94-ФЗ необходимо ввести раздел, касающийся продукции в сфере интеллектуальных разработок, дающий возможность привлекать независимых экспертов для оценки заявок и определяющий правила использования их заключений. При этом основным фактором должен остаться научный задел исполнителей. Необходимо также прописать варианты отказа в приемке подобного заказа, не отвечающего основной задаче контракта.
В условиях Крайнего Севера
Председатель Государственного комитета Республики Саха (Якутия) по торговле и материально-техническим ресурсам Р. Федоров заявил, что Якутия – регион уникальный, и не только в разрезе государственного заказа. Субъект расположен в северной части страны и объединяет множество удаленных друг от друга муниципальных образований. Специфика осуществления госзаказа в условиях Крайнего Севера обусловлена экстремальными природно-климатическими условиями, низкой транспортной обеспеченностью и доступностью. Транспортной сетью охвачена лишь южная часть субъекта. Обширные северные территории вынуждены обслуживаться в основном сезонными видами транспорта
и авиацией, а это 91,2% площади, на которой живет 82% населения.
Из-за длительного цикла оборота запасов, доставляемых в районы Крайнего Севера, ограниченного срока завоза грузов, огромного временного интервала между моментами поставки и потребления товарных запасов (несовпадение сроков навигации на северных реках и морском северном пути приводит к тому, что грузы доставляются конечному потребителю только в следующем году) оборотные капиталы предприятий фактически замораживаются на полгода. Таким образом, функционирование системы госзаказа в этом крае требует особо четкой организации и контроля со стороны властей.
Всеми полномочиями по обеспечению завоза на территорию субъекта, а значит, и обеспечению госзаказчиков всем необходимым обладает Правительство Республики Саха (Якутия). Особенность работы этого органа заключается в том, что груз, годовое обеспечение целого региона, необходимо завезти почти одномоментно, то есть в короткий срок изыскать средства, которые сопоставимы со стоимостью ресурсов, потребляемых потом в течение всего года, включают в себя потребности ЖКХ, транспортной системы, товары для населения и т.д. И до сего дня уполномоченный орган справлялся с этой ответственной задачей. Более того, в республике начата работа по формированию портфеля заказов, оформлению источников финансирования, размещению государственных и муниципальных заказов. Особое внимание уделяется взаимодействию с победителями конкурсов в сфере перевозки и переработки грузов. Система синхронизации поставок позволяет не только снизить закупочную стоимость, а также стоимость доставки и хранения, но и сократить сроки изъятия оборотных средств.
В прошлом году Якутия добилась внесения в Федеральный закон № 131-ФЗ поправок в вопросе особенностей организации органами местного управления, расположенными в районе Крайнего Севера и приравненных местностей с ограниченным сроком завоза грузов: теперь органы исполнительной власти субъекта РФ наделены полномочиями по организации централизованных поставок товаров,
продукции и оказания услуг. Закон принят, однако поправки не работают, поскольку требуется корректировка Бюджетного кодекса РФ. Дело в том, что обеспечением жизнедеятельности региона занимаются юридические лица – компании, предоставляющие услуги, например в системе ЖКХ. Прямое финансирование через бюджет для юридических лиц на досрочный завоз либо выделение займов для досрочного завоза в соответствии с Бюджетным кодексом с учетом вступивших в силу с 1 января 2008 г. изменений невозможно.
Согласно Бюджетному кодексу
юридическим лицам, уполномоченным агентам с 1 января запрещено оформлять бюджетный кредит для осуществления централизованного завоза продукции. По новой редакции Кодекса юридическим лицам, не являющимся государственными унитарными предприятиями, из бюджета могут быть выделены только субсидии на покрытие их убытков. Выходит, что осуществить централизацию финансирования почти невозможно. В связи с этим правительство Республики Саха (Якутия) разработало законодательную инициативу с целью внести изменения в Бюджетный кодекс о возможности выделения кредитов для обеспечения жизнедеятельности в районах Крайнего Севера. Сейчас этот документ находится на согласовании в Госдуме РФ.
Залог успеха в выборе модели
Заместитель министра, начальник Управления государственных закупок Министерства развития торговли и предпринимательства Пермского края Л. Кириллова рассказала, что уполномоченным органом исполнения государственного заказа на территории Пермского края было выбрано Министерство развития торговли и предпринимательства. Помимо этого, ведомство взяло на себя функции по ведению официального сайта и реестра контрактов.
В конце 2006 г. была создана распределенная модель размещения заказа, в основу которой легла схема, предполагающая централизацию не объемов закупок, а функций, то есть каждый участник процесса отвечает за свой участок работы. В частности, государственный заказчик занят формированием технического задания и определением начальных условий закупки. Специализированная организация выбирается на конкурсной основе уполномоченным органом. Она разрабатывает документацию, распространяет ее в установленном порядке, принимает заявки и осуществляет прочие технические функции проведения торгов. Уполномоченный орган ответствен за методологическое обеспечение всех процедур размещения заказа, формирование конкурсных и аукционных комиссий, определение порядка работы и организационно-техническое сопровождение, а также решение правовых вопросов. Конкурсные и аукционные комиссии берут на себя выбор исполнителей контракта в строгом соответствии с потребностью заказчика и нормами действующего законодательства. В силу того что в модель заложены естественные противоречия между теми, кто в конечном итоге определяет победителя, процедура проведения торгов становится прозрачной и легко отследить, в чьих действиях была допущена ошибка. Как показала практика, эта модель позволила в 6 раз сократить число жалоб в Пермском крае.
Порядок проведения электронных аукционов в крае был утвержден постановлением правительства Пермского края, а практическое его применение начато с сентября 2007 г. За четыре месяца прошлого года удалось организовать 329 электронных аукционов. Несмотря на простоту и прозрачность этой процедуры, существует ряд недостатков, один из которых – невозможность установления шага в ходе электронного аукциона, что в ряде случаев приводит к ошибочному указанию участниками ценовых предложений. Л. Кириллова отметила случаи, когда цена контракта падала с начальных 500 тыс. руб. до 48 тыс. только потому, что представитель компании-претендента неверно указал стоимость предложения. Необходимо либо утвердить пошаговое уменьшение цены во время электронных аукционов, либо предусмотреть возможность отказа поставщика от своих обязательств при определенных обстоятельствах.
Внедряют пермские заказчики и общественную приемку. Бывает, что доставленный товар не соответствует заранее установленным условиям. Для предотвращения таких случаев правительство Пермского края разработало проект постановления, которое регулирует процесс общественной приемки. Сейчас документ проходит последние стадии согласования. Основной его смысл – создание комиссии, которая принимала бы поставки совместно с заказчиком. В ее состав обязательно должны входить ученые, эксперты, аналитики, а также участники конкурса или аукциона, которые заняли второе место, и представители главного распорядителя.
