Модели БОР
В зависимости от сроков проведения преобразований, связанных с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, страны можно условно разделить на две группы. Первая группа – страны с форсированной стратегией внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат. К их числу относятся Новая Зеландия, Великобритания и Австралия. Вторая группа – государства, использующие стратегию активной трансформации, подразумевающей осуществление широкомасштабной бюджетной реформы, однако с заметным отставанием по темпам ее реализации от форсированной. В основе данной стратегии лежит постепенная трансформация, основанная главным образом на пошаговом реформировании способа бюджетирования, бюджетного учета и государственного аудита, внедрении пилотных проектов. К этой группе следует отнести США, Канаду, Данию.
В самом общем виде интегрирование элементов ориентированности на результат в бюджетном процессе в международной практике происходило в следующих условиях:
—в составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия);
—в рамках отдельных программ по «точечной» или частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивающих фундаментальных основ системы управления (Дания, Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Франция);
—в рамках ограниченных инициатив по совершенствованию системы управления государственными финансами (Германия, Норвегия, Швеция).
Выделяют две основные модели управления финансами с точки зрения традиции внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Одну из моделей можно условно назвать контрактной: система финансирования здесь построена на контрактных отношениях. Например, министерство финансирует подведомственные агентства на основе контракта о предоставлении услуг. В такой модели большая часть услуг предоставляется различными организациями, отобранными на конкурсной основе; государственные организации в таких условиях не имеют особого преимущества по сравнению с частным сектором и конкурируют с ним в процессе предоставления общественных услуг. К странам с контрактной моделью относятся Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада. В данной модели система формирования бюджета представляет собой формулировку целей развития, предполагаемых направлений расходов на их достижение, а также оценку расходов.
Вторая модель носит условное название административной: здесь вышестоящий уровень финансирует нижестоящий на основе специфических целевых показателей и бюджетных заданий (например, США, Франция).
Нельзя сказать, что элементы контрактной модели не применяются в странах с преобладанием модели административной. Однако в таких странах контрактный принцип практически не распространяется на взаимоотношения ведомств и подведомственных агентств, а касается закупок ряда услуг, в том числе у организаций, занятых в общественном секторе и специализирующихся на их предоставлении.
В международной практике бюджетирования, ориентированного на результат, приняты следующие термины:
output – результат в форме товаров и услуг, оказываемых государственными (муниципальными) организациями;
outcome – результат в форме эффекта от проведения той или иной политики, осуществления программных расходов, оказания бюджетных услуг.
Бюджетирование может быть ориентировано на output или outcome (или определенную их комбинацию). В первом случае внимание будет направлено на объем и качество бюджетных услуг, во втором – на определение общественного эффекта, который окажет та или иная функция или программа расходов правительства. Например, Австралия с самого начала реформирования управления финансами ориентировалась на результаты в форме общественного эффекта и внедряла этот принцип при составлении общего бюджета страны. Новая Зеландия, наоборот, начинала с детальной регламентации управления бюджетными услугами на уровне отдельных бюджетных организаций и сегодня усиливает управление результатами на более высоком уровне.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, неминуемо сопровождается повышением управленческой гибкости и автономии государственных организаций.
В ряде стран финансирование текущих расходов бюджетных организаций осуществляется посредством одного ассигнования на все статьи расходов. Выделение одного общего ассигнования не означает, что министерства и ведомства получают полную свободу действий и освобождаются от внешнего контроля за использованием выделенных им финансовых ресурсов. Вместе с тем наличие нескольких направлений ассигнований на текущие расходы не обязательно означает отсутствие серьезных ограничений управленческой гибкости у министерств и ведомств: дело в том, что бюджетное законодательство может предусматривать перемещение средств между отдельными направлениями ассигнований.
Кроме того, следует обратить внимание еще на один элемент повышения финансовой гибкости в органах власти, использующийся во многих странах, – перенос бюджетных ассигнований с текущего финансового года на последующий, который, как правило, ограничивается определенным процентом от общей суммы ассигнований, а также может контролироваться финансовым органом и должен утверждаться законодательным органом власти.
В ряде стран применяется практика переноса бюджетных ассигнований с будущих периодов на текущий посредством заимствований в счет будущих ассигнований, однако такие заимствования ограничены определенным процентом от размера ассигнований.
Реализация на практике
Ниже мы рассмотрим страны с административной моделью БОР.
Франция
Франция начала переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, в 2001 г. С принятием конституционного закона о государственных финансах в стране начался переход от традиционной бюджетной системы к системе, сфокусированной на результатах. Бюджетные расходы имеют вид трехуровневой структуры.
На первом уровне в настоящее время представлены 34 миссии, отражающие основные направления государственной политики на средне- и долгосрочную перспективу. Парламент одобряет бюджет на уровне этих миссий. Миссии выдвигаются правительством, в то время как парламент может внести изменения в распределение расходов среди программ, служащих единой миссии. Второй уровень представляет собой около 140 программ, каждая из которых охватывает связный комплекс мероприятий по реализации определенной миссии и характеризуется стратегией и рядом целей, увязанных с определенными показателями. Третий уровень – 500 подпрограмм и видов деятельности, уточняющих программные цели и использование бюджетных ресурсов. Миссии могут относиться к сфере ответственности сразу нескольких министерств, то есть их реализация потребует создания не только ведомственных, но и межведомственных программ.
Ответственность за отдельную программу возлагается не более чем на одно министерство, даже если это межведомственная программа. Для управления каждой программой назначается ответственное лицо. В пределах соответствующих министерских программ расходов ответственное лицо получает почти полную свободу перераспределять средства, переносить ассигнования на следующий бюджетный год.
В обмен на повышение гибкости руководитель программ должен следовать ее целям и отчитываться за управление расходами на программу. Для этого используются три критерия:
—социальная и экономическая результативность;
—качество услуг;
—эффективность.
Ежегодно формируется годовой план деятельности, в котором указываются целевые показатели и предполагаемый способ их достижения. По завершении бюджетного года руководители должны составлять годовые отчеты о своей деятельности в том же формате, что и планы свой деятельности. Оба документа служат приложением к соответствующим законам о бюджете и его исполнении.
Соединенные Штаты Америки
США – страна, в которой накопился самый богатый опыт реформ бюджетного процесса. С 1949 г. в Америке предпринимались многочисленные попытки внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Новый этап развития БОР связан с федеральным законом США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance and Results Act, GPRA), принятым в 1993 г. GPRA определяет цели в области американской бюджетной политики, в том числе такие, как:
совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ;
повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления.
Согласно GPRA федеральные министерства и ведомства формируют следующие документы:
—стратегический план;
—план работы на год (Annual Performance Plan);
—ежегодный отчет о результатах деятельности (Annual Performance Report).
Данные документы составляют замкнутый цикл планирования, исполнения принятых решений и оценки результатов.
Стратегический план составляется минимум на пять лет и корректируется каждые три года. Он должен включать в себя формулировку стратегической цели (mission statement) и социально значимые цели на долгосрочный период, а также способы и ресурсы для их достижения. Стратегический план служит основой для определения целей на год и измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долго- и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период.
В план работы на год входят целевые показатели объема запланированной работы (количество предоставляемых услуг), социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете министерства. Данный план связывает стратегические цели министерства с повседневной деятельностью его сотрудников.
В ежегодный отчет о результатах деятельности должны быть включены сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными (program performance), а также основные выводы, касающиеся оценки результатов исполнения программ (program evaluations) за отчетный год.
Регулирующая роль государства реализуется посредством различных федеральных программ. Разработкой программ и управлением ими занимаются правительственные ведомства. Они формируют общую политику и принципы реализации, проводят работу, связанную с их финансированием, осуществляют координацию, контроль и оценку результатов.
В США проводится систематическая оценка правительственных программ, для чего применяется механизм рейтинговой оценки (Program Assessment Rating Tool, PART). Оценка складывается из четырех частей с разными весовыми коэффициентами:
—цели и структура программы – 20%;
—стратегическое планирование – 10%;
—менеджмент – 20%;
—результаты программы и отчетность – 50%.
Рейтинг определяется на основе опросного листа, который заполняют министерства. Предусмотрены следующие рейтинги программ: «эффективная», «умеренно эффективная», «адекватная», «неэффективная» и «нет данных о результатах».
Австралия
Австралия с самого начала интегрировала управление результатами в форме общественного эффекта в общую систему управления государственным сектором на федеральном уровне, а также в систему бюджетирования. Данный подход позволяет сконцентрировать деятельность министерств и ведомств на решении фундаментальных социально значимых проблем. При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественного эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность. Бюджетные заявки министерств содержат детальную информацию о структуре целей (outcome) и бюджетных услуг (output), способе их финансирования, изменении результатов деятельности. Выделенные бюджетные ассигнования представляют собой полную стоимость бюджетных услуг и бюджетных обязательств (под бюджетными обязательствами понимаются субсидии, трансферты и пособия, выплачиваемые ведомствами от имени правительства), стоящих за соответствующим результатом в форме общественного эффекта.
В годовые отчеты о результатах работы отраслевых ведомств включен раздел, посвященный отчету по каждой из целей (outcome). Данный раздел включает в себя:
—описание цели, механизм ее достижения, анализ текущей ситуации, основные проблемы и задачи, список индикаторов результативности и методику его расчета, общую информацию о финансовых ресурсах, использованных для достижения этой цели;
—сведения о выполнении задания по отдельным бюджетным услугам и администрируемым расходам.
Великобритания
Бюджетирование, ориентированное на результат, в Великобритании основано на двух основных документах: соглашении о бюджетных услугах (Public Service Agreements, PSA) и соглашении о качестве услуг (Service Delivery Agreements, SDA). Соглашение о бюджетных услугах декларирует общую цель или цели министерства, которые подразделяются на задачи и целевые значения показателей. Данное соглашение не содержит стоимостных показателей конкретных задач, однако включает, как правило, хотя бы один показатель эффективности или экономичности работы министерства. Для каждого PSA разработаны технические комментарии, где министерства подробно описывают, как именно будут измеряться результаты. SDA содержит перечень мер и план достижения поставленных целей в действующих PSA.
Кабинет министров рассматривает PSA одновременно с бюджетными ассигнованиями. PSA публикуются и включаются в представляемый парламенту проект бюджета наряду с согласованными на уровне правительства бюджетными заявками министерств и ведомств.
В Великобритании разработаны рекомендации правительства и Национальной службы аудита по созданию системы информации о результатах. В соответствии с данными рекомендациями министерства разрабатывают свою систему показателей эффективности. Определены следующие требования к показателям:
—каждый показатель должен относиться к конкретной цели и задаче;
—показатель не должен создавать ложных стимулов, например стимулов к перерасходу средств или снижению качества услуг за счет количества;
—действие или состояние, измеряемое показателем, должно быть подконтрольным министерству либо решения и действия министерства должны влиять на них существенным образом;
—у показателя должно быть четкое определение – понятное и не допускающее двоякого толкования.
PSA и SDA определяют цели на уровне министерств, которые, в свою очередь, формируют перечень конкретных задач для функционирования агентств в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными правительством.
В самом общем виде интегрирование элементов ориентированности на результат в бюджетном процессе в международной практике происходило в следующих условиях:
—в составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия);
—в рамках отдельных программ по «точечной» или частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивающих фундаментальных основ системы управления (Дания, Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Франция);
—в рамках ограниченных инициатив по совершенствованию системы управления государственными финансами (Германия, Норвегия, Швеция).
Выделяют две основные модели управления финансами с точки зрения традиции внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Одну из моделей можно условно назвать контрактной: система финансирования здесь построена на контрактных отношениях. Например, министерство финансирует подведомственные агентства на основе контракта о предоставлении услуг. В такой модели большая часть услуг предоставляется различными организациями, отобранными на конкурсной основе; государственные организации в таких условиях не имеют особого преимущества по сравнению с частным сектором и конкурируют с ним в процессе предоставления общественных услуг. К странам с контрактной моделью относятся Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада. В данной модели система формирования бюджета представляет собой формулировку целей развития, предполагаемых направлений расходов на их достижение, а также оценку расходов.
Вторая модель носит условное название административной: здесь вышестоящий уровень финансирует нижестоящий на основе специфических целевых показателей и бюджетных заданий (например, США, Франция).
Нельзя сказать, что элементы контрактной модели не применяются в странах с преобладанием модели административной. Однако в таких странах контрактный принцип практически не распространяется на взаимоотношения ведомств и подведомственных агентств, а касается закупок ряда услуг, в том числе у организаций, занятых в общественном секторе и специализирующихся на их предоставлении.
В международной практике бюджетирования, ориентированного на результат, приняты следующие термины:
output – результат в форме товаров и услуг, оказываемых государственными (муниципальными) организациями;
outcome – результат в форме эффекта от проведения той или иной политики, осуществления программных расходов, оказания бюджетных услуг.
Бюджетирование может быть ориентировано на output или outcome (или определенную их комбинацию). В первом случае внимание будет направлено на объем и качество бюджетных услуг, во втором – на определение общественного эффекта, который окажет та или иная функция или программа расходов правительства. Например, Австралия с самого начала реформирования управления финансами ориентировалась на результаты в форме общественного эффекта и внедряла этот принцип при составлении общего бюджета страны. Новая Зеландия, наоборот, начинала с детальной регламентации управления бюджетными услугами на уровне отдельных бюджетных организаций и сегодня усиливает управление результатами на более высоком уровне.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, неминуемо сопровождается повышением управленческой гибкости и автономии государственных организаций.
В ряде стран финансирование текущих расходов бюджетных организаций осуществляется посредством одного ассигнования на все статьи расходов. Выделение одного общего ассигнования не означает, что министерства и ведомства получают полную свободу действий и освобождаются от внешнего контроля за использованием выделенных им финансовых ресурсов. Вместе с тем наличие нескольких направлений ассигнований на текущие расходы не обязательно означает отсутствие серьезных ограничений управленческой гибкости у министерств и ведомств: дело в том, что бюджетное законодательство может предусматривать перемещение средств между отдельными направлениями ассигнований.
Кроме того, следует обратить внимание еще на один элемент повышения финансовой гибкости в органах власти, использующийся во многих странах, – перенос бюджетных ассигнований с текущего финансового года на последующий, который, как правило, ограничивается определенным процентом от общей суммы ассигнований, а также может контролироваться финансовым органом и должен утверждаться законодательным органом власти.
В ряде стран применяется практика переноса бюджетных ассигнований с будущих периодов на текущий посредством заимствований в счет будущих ассигнований, однако такие заимствования ограничены определенным процентом от размера ассигнований.
Реализация на практике
Ниже мы рассмотрим страны с административной моделью БОР.
Франция
Франция начала переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, в 2001 г. С принятием конституционного закона о государственных финансах в стране начался переход от традиционной бюджетной системы к системе, сфокусированной на результатах. Бюджетные расходы имеют вид трехуровневой структуры.
На первом уровне в настоящее время представлены 34 миссии, отражающие основные направления государственной политики на средне- и долгосрочную перспективу. Парламент одобряет бюджет на уровне этих миссий. Миссии выдвигаются правительством, в то время как парламент может внести изменения в распределение расходов среди программ, служащих единой миссии. Второй уровень представляет собой около 140 программ, каждая из которых охватывает связный комплекс мероприятий по реализации определенной миссии и характеризуется стратегией и рядом целей, увязанных с определенными показателями. Третий уровень – 500 подпрограмм и видов деятельности, уточняющих программные цели и использование бюджетных ресурсов. Миссии могут относиться к сфере ответственности сразу нескольких министерств, то есть их реализация потребует создания не только ведомственных, но и межведомственных программ.
Ответственность за отдельную программу возлагается не более чем на одно министерство, даже если это межведомственная программа. Для управления каждой программой назначается ответственное лицо. В пределах соответствующих министерских программ расходов ответственное лицо получает почти полную свободу перераспределять средства, переносить ассигнования на следующий бюджетный год.
В обмен на повышение гибкости руководитель программ должен следовать ее целям и отчитываться за управление расходами на программу. Для этого используются три критерия:
—социальная и экономическая результативность;
—качество услуг;
—эффективность.
Ежегодно формируется годовой план деятельности, в котором указываются целевые показатели и предполагаемый способ их достижения. По завершении бюджетного года руководители должны составлять годовые отчеты о своей деятельности в том же формате, что и планы свой деятельности. Оба документа служат приложением к соответствующим законам о бюджете и его исполнении.
Соединенные Штаты Америки
США – страна, в которой накопился самый богатый опыт реформ бюджетного процесса. С 1949 г. в Америке предпринимались многочисленные попытки внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Новый этап развития БОР связан с федеральным законом США «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance and Results Act, GPRA), принятым в 1993 г. GPRA определяет цели в области американской бюджетной политики, в том числе такие, как:
совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ;
повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления.
Согласно GPRA федеральные министерства и ведомства формируют следующие документы:
—стратегический план;
—план работы на год (Annual Performance Plan);
—ежегодный отчет о результатах деятельности (Annual Performance Report).
Данные документы составляют замкнутый цикл планирования, исполнения принятых решений и оценки результатов.
Стратегический план составляется минимум на пять лет и корректируется каждые три года. Он должен включать в себя формулировку стратегической цели (mission statement) и социально значимые цели на долгосрочный период, а также способы и ресурсы для их достижения. Стратегический план служит основой для определения целей на год и измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долго- и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период.
В план работы на год входят целевые показатели объема запланированной работы (количество предоставляемых услуг), социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете министерства. Данный план связывает стратегические цели министерства с повседневной деятельностью его сотрудников.
В ежегодный отчет о результатах деятельности должны быть включены сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными (program performance), а также основные выводы, касающиеся оценки результатов исполнения программ (program evaluations) за отчетный год.
Регулирующая роль государства реализуется посредством различных федеральных программ. Разработкой программ и управлением ими занимаются правительственные ведомства. Они формируют общую политику и принципы реализации, проводят работу, связанную с их финансированием, осуществляют координацию, контроль и оценку результатов.
В США проводится систематическая оценка правительственных программ, для чего применяется механизм рейтинговой оценки (Program Assessment Rating Tool, PART). Оценка складывается из четырех частей с разными весовыми коэффициентами:
—цели и структура программы – 20%;
—стратегическое планирование – 10%;
—менеджмент – 20%;
—результаты программы и отчетность – 50%.
Рейтинг определяется на основе опросного листа, который заполняют министерства. Предусмотрены следующие рейтинги программ: «эффективная», «умеренно эффективная», «адекватная», «неэффективная» и «нет данных о результатах».
Австралия
Австралия с самого начала интегрировала управление результатами в форме общественного эффекта в общую систему управления государственным сектором на федеральном уровне, а также в систему бюджетирования. Данный подход позволяет сконцентрировать деятельность министерств и ведомств на решении фундаментальных социально значимых проблем. При подготовке проекта бюджета правительство определяет конечные результаты в виде общественного эффекта, который оно намеревается достичь в каждой конкретной сфере, включая социальную сферу, экономику, национальную безопасность. Бюджетные заявки министерств содержат детальную информацию о структуре целей (outcome) и бюджетных услуг (output), способе их финансирования, изменении результатов деятельности. Выделенные бюджетные ассигнования представляют собой полную стоимость бюджетных услуг и бюджетных обязательств (под бюджетными обязательствами понимаются субсидии, трансферты и пособия, выплачиваемые ведомствами от имени правительства), стоящих за соответствующим результатом в форме общественного эффекта.
В годовые отчеты о результатах работы отраслевых ведомств включен раздел, посвященный отчету по каждой из целей (outcome). Данный раздел включает в себя:
—описание цели, механизм ее достижения, анализ текущей ситуации, основные проблемы и задачи, список индикаторов результативности и методику его расчета, общую информацию о финансовых ресурсах, использованных для достижения этой цели;
—сведения о выполнении задания по отдельным бюджетным услугам и администрируемым расходам.
Великобритания
Бюджетирование, ориентированное на результат, в Великобритании основано на двух основных документах: соглашении о бюджетных услугах (Public Service Agreements, PSA) и соглашении о качестве услуг (Service Delivery Agreements, SDA). Соглашение о бюджетных услугах декларирует общую цель или цели министерства, которые подразделяются на задачи и целевые значения показателей. Данное соглашение не содержит стоимостных показателей конкретных задач, однако включает, как правило, хотя бы один показатель эффективности или экономичности работы министерства. Для каждого PSA разработаны технические комментарии, где министерства подробно описывают, как именно будут измеряться результаты. SDA содержит перечень мер и план достижения поставленных целей в действующих PSA.
Кабинет министров рассматривает PSA одновременно с бюджетными ассигнованиями. PSA публикуются и включаются в представляемый парламенту проект бюджета наряду с согласованными на уровне правительства бюджетными заявками министерств и ведомств.
В Великобритании разработаны рекомендации правительства и Национальной службы аудита по созданию системы информации о результатах. В соответствии с данными рекомендациями министерства разрабатывают свою систему показателей эффективности. Определены следующие требования к показателям:
—каждый показатель должен относиться к конкретной цели и задаче;
—показатель не должен создавать ложных стимулов, например стимулов к перерасходу средств или снижению качества услуг за счет количества;
—действие или состояние, измеряемое показателем, должно быть подконтрольным министерству либо решения и действия министерства должны влиять на них существенным образом;
—у показателя должно быть четкое определение – понятное и не допускающее двоякого толкования.
PSA и SDA определяют цели на уровне министерств, которые, в свою очередь, формируют перечень конкретных задач для функционирования агентств в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными правительством.
