Владислав ЯЛУТКИН, заместитель главы администрации г. Чебоксары по экономическому развитию и финансам, доцент, кандидат экономических наук
Использование докладов субъектов бюджетного планирования в бюджетном процессе
С учетом сложившейся практики на федеральном уровне при подготовке и использовании докладов (отчетов) о результатах и основных направлениях деятельности в городе Чебоксары началось внедрение использования докладов ГРБС, являющихся субъектами бюджетного планирования.
При составлении докладов рекомендуется соблюдать ряд принципов на муниципальном уровне. Во-первых, целесообразно не ограничивать число уровней конкретизации целей в докладах для обеспечения более плавного перехода от целей социально-экономического развития города к целям и задачам, достижение которых соответствует возможностям и сфере компетенции ГРБС. Во-вторых, показатели результативности деятельности ГРБС должны вытекать не столько из их целей и задач, сколько из конкретного набора мероприятий, предлагаемых в рамках целевых программ. В-третьих, целесообразно создание собственной системы мониторинга степени достижения количественных показателей результативности деятельности ГРБС. Реструктуризация бюджетного процесса на муниципальном уровне должна предусматривать альтернативные методы получения соответствующей информации путем социологических опросов потребителей бюджетных услуг. В-четвертых, следует определить, какие расходы ведомств допускается относить к внепрограммным, а какие должны входить в состав ведомственных целевых программ.
С учетом вышеизложенного бюджетные доклады ГРБС должны включать следующие разделы:
1. Цели и задачи деятельности. В данном разделе должна быть представлена система стратегических целей и тактических задач ГРБС в среднесрочном периоде.
2. Расходные обязательства и формирование доходов. В данном разделе докладов должны приводиться сведения об общем объеме действующих и принимаемых расходных обязательств ГРБС и анализ изменения их объемов и структуры в отчетном и плановом периодах. Также должны приводиться данные о фактических и планируемых объемах доходов бюджета от подведомственной данным ГРБС бюджетной сети.
3. Целевые программы, внепрограммная деятельность и показатели результативности. В этом разделе приводится краткое описание действующих и предлагаемых к утверждению на среднесрочную перспективу целевых программ, в осуществлении которых участвует данный ГРБС.
4. Распределение расходов по целям, задачам и программам. В данном разделе приводится анализ сложившейся в отчетном периоде и планируемой на среднесрочную перспективу структуры расходов конкретно по целям, задачам и программам.
5. Результативность бюджетных расходов. На основании данных о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей результативности бюджетных расходов в разрезе программ оценивается деятельность ГРБС.
После рассмотрения и уточнения бюджетных докладов ГРБС комиссией по повышению результативности бюджетных расходов сведения обобщаются в Сводном бюджетном докладе, который выносится на рассмотрение представительного органа власти муниципального образования. В сводном бюджетном докладе должна содержаться оценка качества управления средствами ГРБС на основе показателей, характеризующих конечные общественно значимые результаты деятельности ГРБС.
По мере накопления отчетных данных рекомендуется оценивать эффективность бюджетных расходов, т.е. анализировать динамику бюджетных затрат на достижение ГРБС определенного социально значимого результата и сопоставлять уровень затрат с аналогичными затратами других муниципальных образований.
Оптимизация модели предоставления бюджетных услуг, повышение эффективности бюджетных расходов
Одним из направлений работы администрации г. Чебоксары по реформированию общественных финансов на протяжении последних лет является повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего в социальной сфере. Основными причинами оптимизации модели предоставления бюджетных услуг населению и организациям послужили: отсутствие связи между объемами финансирования и результатами деятельности бюджетных учреждений и вытекающая из этого низкая эффективность их деятельности; ограничение права потребителей на выбор поставщика услуг; необходимость оценки качества предоставляемых услуг, взаимосвязи между бюджетными расходами и результатами.
В городе принято решение использовать разные формы предоставления бюджетных услуг исходя из их специфики. Одной из форм финансирования бюджетных услуг является нормативно-целевое финансирование. Под ним понимается возмещение расходов на оказание конкретных услуг конкретным потребителям по единым нормативам, установленным в административном порядке. В Чебоксарах применяется нормативный метод финансирования в отраслях социальной сферы.
В области образования – это финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного бесплатного образования – в расчете на одного учащегося в год с применением поправочных коэффициентов, учитывающих особенности предоставления образовательной услуги (гимназические и лицейные, коррекционные программы обучение) и масштаб образовательного учреждения (в зависимости от контингента учащихся). В состав нормативных расходов включаются расходы на оплату труда работникам общеобразовательных учреждений, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы на хозяйственные нужды (за исключением эксплуатационных расходов – содержание зданий, коммунальные расходы, расходы на содержание транспорта).
Сегодня стоит задача разделить расходы в дошкольных образовательных учреждениях на содержание ребенка и его обучение. Расходы на содержание детей в детских садах должны покрываться полностью родителями с предоставлением льгот отдельным категориям семей, а на дошкольное обучение – должны осуществляться за счет средств бюджета на нормативно-подушевой основе. Также в системе дополнительного образования, то есть учреждениях в виде спортивных, художественных и музыкальных школ, часть затрат должна покрываться за счет потребителей услуг, а за счет бюджета – только на нормативной основе. Получая бюджетную услугу, потребитель должен участвовать в софинансировании расходов с целью более полного удовлетворения его потребностей.
Для более активного привлечения частного сектора к предоставлению образовательных услуг было бы целесообразно выделение части средств из бюджета. Однако ранее действовавшая статья закона РФ «Об образовании» о финансировании подобных учреждений из бюджета по нормативу на одного обучающегося, воспитанника отменена.
По отрасли «Культура» – ассигнования, доводимые прогнозными показателями при формировании бюджета, просчитаны на республиканском уровне по нормативу затрат на одного жителя города (с учетом ежегодной индексации). Однако не определен порядок применения норматива затрат для расчета бюджетных ассигнований каждому учреждению культуры – библиотеке, музею, дворцу культуры и клубам. Следует определить подходы к применению норматива: изучение достигнутых результатов по определенным показателям и на их базе – доведение норматива затрат. В сфере культуры изменение статуса собственности вероятно лишь для небольшого числа учреждений. Изменение статуса музеев, библиотек представляется нецелесообразным, так как может нанести ущерб культурным ценностям за счет их излишней эксплуатации ради извлечения доходов, то есть передача в частные руки нежелательна.
В здравоохранении – финансирование в рамках Программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи согласно нормативам объемов медицинской помощи и подушевого норматива финансирования. Финансирование Программы осуществляется за счет средств бюджета и средств фондов обязательного медицинского страхования. Подушевые нормативы – это расходы на одного жителя в год из расчета норматива финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на одного жителя. Нормативы объемов медицинской помощи установлены на республиканском уровне в расчете на одного человека в год (норматив посещений в поликлинике, пациенто-дней в дневном стационаре, вызовов скорой медицинской помощи).
В настоящее время есть необходимость корректировки плановых объемов бюджетных назначений медицинских учреждений, так как не всегда финансирование по нормативу обеспечивает фактические затраты. Кроме того, имеются особые сложности в увязке численности населения города и контингента обслуживаемых действующей сетью медицинских учреждений. При этом бюджетные расходы должны быть только по гарантированному перечню оказываемых медицинских услуг. Дополнительные услуги потребитель должен оплачивать сам или за счет средств по линии дополнительного медицинского страхования.
Более предпочтительным направлением оптимизации бюджетной сети является передача бюджетных учреждений, оказывающих однородные услуги, в административное подчинение профильных ГРБС, что сейчас практически в полном объеме сделано в Чебоксарах. Кроме ведомственного подчинения происходит реструктуризация в виде укрупнения или разделения учреждений социальной сферы. Исходным пунктом для принятия решений по реструктуризации является анализ результатов мониторинга бюджетной сети. По результатам каждого цикла мониторинга на основе показателей эффективности использования бюджетной сети должны выделяться наименее эффективные бюджетные учреждения с разделением на те, неэффективность которых обусловлена объективными факторами (использование дорогого топлива, неблагоприятное местоположение и др.), и те, неэффективность которых определяется недостатками организации собственной деятельности.
Мониторинг бюджетной сети должен осуществляться в соответствии с нормативным актом, принятым органом исполнительной власти муниципального образования. Приложениями к данному нормативному акту должны являться Порядок мониторинга бюджетной сети и Методические рекомендации по организации мониторинга бюджетной сети. Данными документами должны регламентироваться основные информационные потоки в рамках мониторинга: перечень индикаторов мониторинга, сроки предоставления информации, основные направления использования результатов мониторинга при принятии решений по реструктуризации бюджетной сети.
В соответствии с установленными процедурами информация по индикаторам мониторинга должна предоставляться от каждого получателя бюджетных средств соответствующим ГРБС. Результаты анализа и предложения по повышению эффективности использования бюджетной сети должны включаться в доклады о результатах и основных направлениях деятельности соответствующих ГРБС. Общая программа реструктуризации бюджетной сети (включая меры по ее оптимизации) должна входить составной частью в Сводный доклад о результатах и направлениях деятельности муниципального образования.
Дальнейшее реформирование модели предоставления бюджетных услуг, повышение эффективности бюджетных расходов видится в рамках Концепции реформирования не только посредством бюджетных учреждений социальной сферы, но и непосредственно структурных подразделений администрации г. Чебоксары. Базой для данной работы может послужить Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ № 1789-р от 25 октября 2005 г.
Другое направление работы – это реструктуризация бюджетных учреждений с внедрением новых организационно-правовых форм в виде автономной некоммерческой организации. Использование ориентированных на результат форм финансирования предоставления бюджетных услуг возможно и в рамках существующего набора организационно-правовых форм. Вместе с тем возможности выбора оптимальных моделей предоставления бюджетных услуг при существующей структуре бюджетной сети ограниченны и имеют определенные риски. В Правительстве РФ не первый год ведется подготовка пакета законопроектов о внедрении новых организационно-правовых форм в бюджетном секторе, которая к настоящему времени не завершена.
Подводя итог, хочется отметить, что в муниципальном образовании г. Чебоксары продолжается работа по повышению эффективности и прозрачности муниципальных бюджетных финансов. Многое еще предстоит сделать, но без оптимизации бюджетного законодательства на федеральном уровне невозможно активизировать данный процесс в полном объеме в увязке с работой по реализации федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
С учетом сложившейся практики на федеральном уровне при подготовке и использовании докладов (отчетов) о результатах и основных направлениях деятельности в городе Чебоксары началось внедрение использования докладов ГРБС, являющихся субъектами бюджетного планирования.
При составлении докладов рекомендуется соблюдать ряд принципов на муниципальном уровне. Во-первых, целесообразно не ограничивать число уровней конкретизации целей в докладах для обеспечения более плавного перехода от целей социально-экономического развития города к целям и задачам, достижение которых соответствует возможностям и сфере компетенции ГРБС. Во-вторых, показатели результативности деятельности ГРБС должны вытекать не столько из их целей и задач, сколько из конкретного набора мероприятий, предлагаемых в рамках целевых программ. В-третьих, целесообразно создание собственной системы мониторинга степени достижения количественных показателей результативности деятельности ГРБС. Реструктуризация бюджетного процесса на муниципальном уровне должна предусматривать альтернативные методы получения соответствующей информации путем социологических опросов потребителей бюджетных услуг. В-четвертых, следует определить, какие расходы ведомств допускается относить к внепрограммным, а какие должны входить в состав ведомственных целевых программ.
С учетом вышеизложенного бюджетные доклады ГРБС должны включать следующие разделы:
1. Цели и задачи деятельности. В данном разделе должна быть представлена система стратегических целей и тактических задач ГРБС в среднесрочном периоде.
2. Расходные обязательства и формирование доходов. В данном разделе докладов должны приводиться сведения об общем объеме действующих и принимаемых расходных обязательств ГРБС и анализ изменения их объемов и структуры в отчетном и плановом периодах. Также должны приводиться данные о фактических и планируемых объемах доходов бюджета от подведомственной данным ГРБС бюджетной сети.
3. Целевые программы, внепрограммная деятельность и показатели результативности. В этом разделе приводится краткое описание действующих и предлагаемых к утверждению на среднесрочную перспективу целевых программ, в осуществлении которых участвует данный ГРБС.
4. Распределение расходов по целям, задачам и программам. В данном разделе приводится анализ сложившейся в отчетном периоде и планируемой на среднесрочную перспективу структуры расходов конкретно по целям, задачам и программам.
5. Результативность бюджетных расходов. На основании данных о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей результативности бюджетных расходов в разрезе программ оценивается деятельность ГРБС.
После рассмотрения и уточнения бюджетных докладов ГРБС комиссией по повышению результативности бюджетных расходов сведения обобщаются в Сводном бюджетном докладе, который выносится на рассмотрение представительного органа власти муниципального образования. В сводном бюджетном докладе должна содержаться оценка качества управления средствами ГРБС на основе показателей, характеризующих конечные общественно значимые результаты деятельности ГРБС.
По мере накопления отчетных данных рекомендуется оценивать эффективность бюджетных расходов, т.е. анализировать динамику бюджетных затрат на достижение ГРБС определенного социально значимого результата и сопоставлять уровень затрат с аналогичными затратами других муниципальных образований.
Оптимизация модели предоставления бюджетных услуг, повышение эффективности бюджетных расходов
Одним из направлений работы администрации г. Чебоксары по реформированию общественных финансов на протяжении последних лет является повышение эффективности бюджетных расходов, прежде всего в социальной сфере. Основными причинами оптимизации модели предоставления бюджетных услуг населению и организациям послужили: отсутствие связи между объемами финансирования и результатами деятельности бюджетных учреждений и вытекающая из этого низкая эффективность их деятельности; ограничение права потребителей на выбор поставщика услуг; необходимость оценки качества предоставляемых услуг, взаимосвязи между бюджетными расходами и результатами.
В городе принято решение использовать разные формы предоставления бюджетных услуг исходя из их специфики. Одной из форм финансирования бюджетных услуг является нормативно-целевое финансирование. Под ним понимается возмещение расходов на оказание конкретных услуг конкретным потребителям по единым нормативам, установленным в административном порядке. В Чебоксарах применяется нормативный метод финансирования в отраслях социальной сферы.
В области образования – это финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного бесплатного образования – в расчете на одного учащегося в год с применением поправочных коэффициентов, учитывающих особенности предоставления образовательной услуги (гимназические и лицейные, коррекционные программы обучение) и масштаб образовательного учреждения (в зависимости от контингента учащихся). В состав нормативных расходов включаются расходы на оплату труда работникам общеобразовательных учреждений, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы на хозяйственные нужды (за исключением эксплуатационных расходов – содержание зданий, коммунальные расходы, расходы на содержание транспорта).
Сегодня стоит задача разделить расходы в дошкольных образовательных учреждениях на содержание ребенка и его обучение. Расходы на содержание детей в детских садах должны покрываться полностью родителями с предоставлением льгот отдельным категориям семей, а на дошкольное обучение – должны осуществляться за счет средств бюджета на нормативно-подушевой основе. Также в системе дополнительного образования, то есть учреждениях в виде спортивных, художественных и музыкальных школ, часть затрат должна покрываться за счет потребителей услуг, а за счет бюджета – только на нормативной основе. Получая бюджетную услугу, потребитель должен участвовать в софинансировании расходов с целью более полного удовлетворения его потребностей.
Для более активного привлечения частного сектора к предоставлению образовательных услуг было бы целесообразно выделение части средств из бюджета. Однако ранее действовавшая статья закона РФ «Об образовании» о финансировании подобных учреждений из бюджета по нормативу на одного обучающегося, воспитанника отменена.
По отрасли «Культура» – ассигнования, доводимые прогнозными показателями при формировании бюджета, просчитаны на республиканском уровне по нормативу затрат на одного жителя города (с учетом ежегодной индексации). Однако не определен порядок применения норматива затрат для расчета бюджетных ассигнований каждому учреждению культуры – библиотеке, музею, дворцу культуры и клубам. Следует определить подходы к применению норматива: изучение достигнутых результатов по определенным показателям и на их базе – доведение норматива затрат. В сфере культуры изменение статуса собственности вероятно лишь для небольшого числа учреждений. Изменение статуса музеев, библиотек представляется нецелесообразным, так как может нанести ущерб культурным ценностям за счет их излишней эксплуатации ради извлечения доходов, то есть передача в частные руки нежелательна.
В здравоохранении – финансирование в рамках Программы государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи согласно нормативам объемов медицинской помощи и подушевого норматива финансирования. Финансирование Программы осуществляется за счет средств бюджета и средств фондов обязательного медицинского страхования. Подушевые нормативы – это расходы на одного жителя в год из расчета норматива финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на одного жителя. Нормативы объемов медицинской помощи установлены на республиканском уровне в расчете на одного человека в год (норматив посещений в поликлинике, пациенто-дней в дневном стационаре, вызовов скорой медицинской помощи).
В настоящее время есть необходимость корректировки плановых объемов бюджетных назначений медицинских учреждений, так как не всегда финансирование по нормативу обеспечивает фактические затраты. Кроме того, имеются особые сложности в увязке численности населения города и контингента обслуживаемых действующей сетью медицинских учреждений. При этом бюджетные расходы должны быть только по гарантированному перечню оказываемых медицинских услуг. Дополнительные услуги потребитель должен оплачивать сам или за счет средств по линии дополнительного медицинского страхования.
Более предпочтительным направлением оптимизации бюджетной сети является передача бюджетных учреждений, оказывающих однородные услуги, в административное подчинение профильных ГРБС, что сейчас практически в полном объеме сделано в Чебоксарах. Кроме ведомственного подчинения происходит реструктуризация в виде укрупнения или разделения учреждений социальной сферы. Исходным пунктом для принятия решений по реструктуризации является анализ результатов мониторинга бюджетной сети. По результатам каждого цикла мониторинга на основе показателей эффективности использования бюджетной сети должны выделяться наименее эффективные бюджетные учреждения с разделением на те, неэффективность которых обусловлена объективными факторами (использование дорогого топлива, неблагоприятное местоположение и др.), и те, неэффективность которых определяется недостатками организации собственной деятельности.
Мониторинг бюджетной сети должен осуществляться в соответствии с нормативным актом, принятым органом исполнительной власти муниципального образования. Приложениями к данному нормативному акту должны являться Порядок мониторинга бюджетной сети и Методические рекомендации по организации мониторинга бюджетной сети. Данными документами должны регламентироваться основные информационные потоки в рамках мониторинга: перечень индикаторов мониторинга, сроки предоставления информации, основные направления использования результатов мониторинга при принятии решений по реструктуризации бюджетной сети.
В соответствии с установленными процедурами информация по индикаторам мониторинга должна предоставляться от каждого получателя бюджетных средств соответствующим ГРБС. Результаты анализа и предложения по повышению эффективности использования бюджетной сети должны включаться в доклады о результатах и основных направлениях деятельности соответствующих ГРБС. Общая программа реструктуризации бюджетной сети (включая меры по ее оптимизации) должна входить составной частью в Сводный доклад о результатах и направлениях деятельности муниципального образования.
Дальнейшее реформирование модели предоставления бюджетных услуг, повышение эффективности бюджетных расходов видится в рамках Концепции реформирования не только посредством бюджетных учреждений социальной сферы, но и непосредственно структурных подразделений администрации г. Чебоксары. Базой для данной работы может послужить Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ № 1789-р от 25 октября 2005 г.
Другое направление работы – это реструктуризация бюджетных учреждений с внедрением новых организационно-правовых форм в виде автономной некоммерческой организации. Использование ориентированных на результат форм финансирования предоставления бюджетных услуг возможно и в рамках существующего набора организационно-правовых форм. Вместе с тем возможности выбора оптимальных моделей предоставления бюджетных услуг при существующей структуре бюджетной сети ограниченны и имеют определенные риски. В Правительстве РФ не первый год ведется подготовка пакета законопроектов о внедрении новых организационно-правовых форм в бюджетном секторе, которая к настоящему времени не завершена.
Подводя итог, хочется отметить, что в муниципальном образовании г. Чебоксары продолжается работа по повышению эффективности и прозрачности муниципальных бюджетных финансов. Многое еще предстоит сделать, но без оптимизации бюджетного законодательства на федеральном уровне невозможно активизировать данный процесс в полном объеме в увязке с работой по реализации федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
