Евгений ДАНЧИКОВ, директор Департамента развития межбюджетных отношений Министерства регионального развития РФ
Межбюджетные отношения в Российской Федерации прошли долгий путь – сначала этап становления во второй половине 1990-х гг., а затем – этап дальнейшего совершенствования, начиная с Концепции реформирования межбюджетных отношений, принятой в 1998 г., и заканчивая новациями, заложенными в последних программных документах.
В рамках проводимых в этот период реформ по разграничению полномочий, ответственности, расходных обязательств и доходных источников между уровнями публичной власти мы двигались от создания структуры межбюджетных отношений в современном ее представлении к выстраиванию и обеспечению эффективного функционирования системы в целом.
В конце 2007 г. эстафета межбюджетной реформы была передана Минфином России Министерству регионального развития (Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274). Совместно с Минфином России и субъектами РФ мы поддерживаем темпы и качество работы по формированию высокоэффективных межбюджетных инструментов, направленных в конечном счете на создание и обеспечение равных условий для реализации гражданами страны вне зависимости от места их проживания основных социальных и экономических прав и свобод.
Специфика современного этапа совершенствования межбюджетных отношений состоит в том, что впервые за долгий период мы переходим на стратегическое долгосрочное планирование в рамках «Программы-2020» и среднесрочное четырехлетнее планирование в рамках Основных направлений деятельности Правительства РФ до 2012 г., в которых определены главные цели, задачи и направления развития страны, а также указаны конкретные проекты в основных сферах социально-экономического развития, механизмы их реализации и индикаторы результата.
На основе вышеназванных документов нами подготовлена для внесения в Правительство РФ Концепция совершенствования региональной политики, определяющая в качестве одной из важнейших составляющих совершенствование межбюджетных отношений через развитие налогово-бюджетных инструментов региональной политики.
Основные подходы к совершенствованию межбюджетных отношений прежде всего должны обеспечивать достижение стратегических целей и приоритетов развития страны, реализацию базовых программных документов в сфере региональной политики. Это означает, что совершенствование межбюджетных отношений должно быть направлено:
на создание стимулов к улучшению социально-экономического развития территорий, к реализации институциональных реформ, определенных федеральным правительством как приоритет на ближайшие четыре года, с одновременным расширением самостоятельности и ответственности за эффективность деятельности;
на сокращение межрегиональной и внутрирегиональной дифференциации в уровне и качестве жизни населения;
на увеличение финансово-экономической обеспеченности региональных и местных бюджетов.
Ниже перечисленные направления проведения реформ рассматриваются более подробно.
В настоящее время в сфере межбюджетных отношений особую актуальность приобретают такие средства финансовой помощи, которые не только восполняют недостаток собственных бюджетных ресурсов региона, но и способствуют созданию базы для роста его экономического потенциала. Этими средствами являются субсидии. В 2007 г. объем субсидий составил порядка 330 млрд руб., а к 2011 г. он вырастет до 446 млрд, то есть превысит объем дотаций (которые к 2011 г. составят 416 млрд).
Однако существовавший до 2008 г. механизм предоставления субсидий требует серьезных корректировок. Одна из проблем заключается в том, что приоритетность в распределении субсидий была выражена довольно слабо. По сути, 300 млрд руб. текущих и «капитальных» субсидий распределялись по 85 направлениям в 83 регионах, то есть, условно говоря, на одну отрасль в расчете на один субъект РФ приходилось около 50 млн. Понятно, что такие деньги не могут оказать существенного влияния на развитие какой-либо отрасли в субъекте РФ и стать серьезным стимулом к проведению реформ как на региональном уровне, так и в масштабах всей страны.
Другой проблемой является то, что предоставление субсидий из федерального бюджета субъектам РФ до настоящего времени производилось на основе различных методологических подходов к условиям предоставления, механизмам распределения и уровням софинансирования. В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» главными распорядителями средств федерального бюджета на 2009 г. по данным субсидиям является широкий круг министерств и ведомств, среди которых – Минтранс России (85,0 млрд руб.), Минфин России (48,0 млрд), Минсельхоз России (40,7 млрд), Минобрнауки России (33,0 млрд), Минрегионразвития России (33,9 млрд), Минздравсоцразвития России (15,0 млрд) и другие федеральные органы исполнительной власти.
В результате отсутствия единых принципов формирования и предоставления субсидий, а главное – обязательств и действенных механизмов ответственности субъектов РФ за эффективное использование направляемых из федерального бюджета финансовых ресурсов предоставление данной формы государственной поддержки субъектов РФ являлось недостаточно результативным.
Для решения этих и других проблем Правительство РФ с начала 2008 г. проводит реформирование механизма предоставления субсидий. При этом нужно понимать, что такая работа – дело не одного дня. Она должна быть постепенной, поэтапной, может занять несколько лет, но она обязательно должна осуществляться.
Например, итогом первого этапа стало принятие постановления Правительства РФ № 392, где заложены основные принципы и подходы к тому, каким образом с 2009 г. будет формироваться объем и перечень субсидий, на каких условиях они будут предоставляться субъектам РФ и в соответствии с какими принципами распределяться.
При выработке подходов к совершенствованию механизма предоставления субсидий основной целью было создание универсального инструмента осуществления субъектами бюджетного планирования – федеральными органами исполнительной власти – собственной политики, причем не только в части федеральных задач и приоритетов, но и в части деятельности, направленной на развитие регионов.
При создании и отлаживании нового механизма предоставления субсидий регионам мы исходили из следующих принципов:
1. Перечень субсидий, распределяемых в рамках бюджета на очередной финансовый год и плановый период, должен быть сформирован в соответствии с основными приоритетами Правительства РФ. Эта мера, с одной стороны, даст возможность формировать федеральные бюджетные обязательства в отношении регионов исходя из четких задач, поставленных Президентом и Правительством РФ, а с другой стороны – позволит субъектам РФ понять, по каким расходным обязательствам и в каком объеме им будет оказана финансовая поддержка.
2. Объем конкретной субсидии должен быть значительным, чтобы оказать реальное влияние на достижение поставленной задачи. При субсидии объемом 1–2 млрд руб. на один регион приходится крайне незначительная сумма, с помощью которой невозможно обеспечить проведение структурных реформ в отрасли и получить ощутимые результаты.
3. Необходимо дать федеральным министерствам, администрирующим субсидии, больше свободы в принятии решений как по определению приоритетов субсидирования региональных полномочий, так и по самостоятельному определению порядка предоставления и распределения субсидий в рамках уже установленных правил. С другой стороны, следует дать больше прав субъектам РФ, предоставить им возможность распоряжаться субсидиями, то есть решать поставленные задачи и выполнять установленные субсидией показатели теми методами, которые регионы выберут для себя самостоятельно, не нарушая при этом целевой направленности самой субсидии, предоставить им возможность распоряжаться субсидиями, то есть решать поставленные задачи и выполнять установленные субсидией показатели теми методами, которые регионы выберут для себя самостоятельно.
4. Предоставляемая финансовая помощь должна быть обусловленной. Иными словами, для каждого получателя субсидий (региона или муниципалитета) следует определить условия получения субсидий, направленные на стимулирование проведения структурных реформ в отдельных отраслях, а также показатели, характеризующие не только количественные характеристики достижения конкретных результатов, но и качественные изменения, являющиеся следствием эффективного использования субсидий.
5. Субсидии необходимо предоставлять в соответствии с прозрачными методиками распределения между регионами, причем такие методики должны содержать четкие, понятные и объективные критерии, характеризующие потребность региона или муниципалитета в поддержке.
6. Следует в обязательном порядке усилить меры контроля за расходованием субсидий, поскольку и субъектам РФ, и федеральным органам исполнительной власти было предоставлено больше свободы и прав при принятии решений.
Отдельно хотелось бы рассказать о той работе, которая уже проделана в рамках реализации вышеуказанных подходов. Согласно постановлению № 392 сформирован перечень субсидий на 2009–2011 гг. (перечень приоритетных расходных обязательств, на которые регионам предоставляются субсидии), соответствующее распоряжение уже подписано Председателем Правительства РФ (№ 1376-р от 20 сентября 2008 г.). Общее количество текущих субсидий было сокращено с 60 до 43, при этом общий объем субсидирования отдельных направлений был сохранен, а по отдельным направлениям – значительно увеличен. Ряд субсидий, ранее в силу сложившейся практики администрируемых непрофильными министерствами, передан в министерства, исполняющие соответствующие функции.
Совершенствовать механизм предоставления субсидий предлагается комплексно; в этой связи усовершенствованию и «инвентаризации» следует подвергнуть не только структуру межбюджетных субсидий, но и те правила, по которым ведется субсидирование региональных полномочий. Из 39 текущих субсидий, имеющих утвержденные правила предоставления либо их проекты, 11 приведены в соответствие с требованиями постановления № 392, то есть содержат условия предоставления и показатели эффективности, а также методики распределения между субъектами РФ и определение уровня софинансирования, учитывающего бюджетную обеспеченность регионов. При этом использование новых подходов к распределению субсидий между регионами привело к перераспределению их объемов только по субсидиям на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Четыре субсидии в области образования и две в области здравоохранения не требуют корректировки, поскольку реализуются в рамках приоритетных национальных проектов и с 2009 г. будут преобразованы в государственные программы.
Минрегионом России уже проведена работа по усовершенствованию правил предоставления не только текущих субсидий, находящихся в ведении нашего департамента, но и всех федеральных целевых программ, по которым министерство является заказчиком-координатором. Таких программ на сегодняшний день более восьми, а общий объем распределяемых в них субсидий составляет порядка 100 млрд руб.
Новые правила обеспечены соответствующими прозрачными методиками распределения субсидий между субъектами РФ, дополнены условиями предоставления субсидий, направленными на стимулирование проведения структурных реформ в отдельных отраслях. Кроме того, правила снабжены показателями, характеризующими не только количественные характеристики достижения конкретных результатов, но и качественные изменения, являющиеся следствием эффективного использования субсидий.
Эта работа проводилась с учетом уже имеющегося положительного опыта предоставления финансовой поддержки бюджетам субъектов РФ, ориентированной на конечный результат в сфере образования (реализация комплексных проектов в области образования), жилищно-коммунального хозяйства (фонд содействия реформированию ЖКХ).
Создание дополнительных механизмов мотивации органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по решению данных вопросов в ближайшей перспективе должно стать одним из стратегических направлений развития механизма субсидирования.
Таким образом, основные черты нового механизма предоставления субсидий: прозрачность, объективность, концентрация на приоритетах и упрощение администрирования в сочетании с повышением самостоятельности субъектов РФ по распоряжению средствами – позволяют говорить о необходимости постепенного, но неуклонного движения вперед в развитии высокоэффективных, стимулирующих инструментов и повышении роли субсидий в системе межбюджетных отношений.
В условиях существенной и при этом усиливающейся межрегиональной дифференциации экономического потенциала и, как следствие, бюджетной обеспеченности территорий сохраняется необходимость в предоставлении дотаций на выравнивание, обеспечивающих поддержку наиболее нуждающихся регионов. Таким образом, определенный объем задач есть и в сфере развития механизма предоставления выравнивающих дотаций.
В Основных направлениях деятельности Правительства РФ поставлена цель усовершенствовать все инструменты финансовой поддержки территорий, в том числе направленные на повышение бюджетной обеспеченности регионов с низким экономическим потенциалом. Вместе с тем хотелось бы отметить, что динамика роста количества дотационных субъектов РФ, когда дотации не получают только те регионы, доходный потенциал которых в несколько раз превышает среднероссийский уровень, заставляет задуматься о направлениях дальнейшего развития этого инструмента.
Тем не менее практика показывает, что ни увеличение дотаций, ни нововведения в механизме их предоставления сами по себе не могут решить проблему усиливающейся межрегиональной дифференциации. Вопросы такого рода должны решаться в первую очередь посредством укрепления доходной базы регионов и муниципалитетов – причем по налогам с относительно равномерным распределением налоговой базы.
На данном этапе развития межбюджетных отношений все осуществляемые преобразования, встроенные в цели и задачи общегосударственной стратегии, должны осуществляться системно, комплексно, планомерно и поэтапно. При этом необходимо взвешивать каждое действие, четко отслеживать влияние тех или иных преобразований на регионы и муниципалитеты, оценивать, каким образом они сказываются на уровне жизни и благосостояния граждан.
Проводимые сегодня реформы прин-ципиально ориентированы на долгосрочный период и предполагают создание такой системы, которая способствовала бы повышению эффективности, объективности, концентрации на приоритетах. И только совместными усилиями с участием всех уровней государственной власти и местного самоуправления, а также экспертного сообщества мы сможем осуществить задуманное, реализовать концептуальные идеи базовых программных документов и вывести межбюджетные отношения на новый уровень развития.
