Лариса ЕРОШКИНА, заместитель директора Департамента
межбюджетных отношений Министерства финансов РФ
С этой целью Минфин России реализует комплекс мероприятий, изменяющих подходы к формированию и исполнению бюджетов, внедряющих принципы БОР. Основным инструментом стимулирования к активному внедрению этих принципов на федеральном уровне является расширение полномочий главных распорядителей средств федерального бюджета, проведение оценки качества финансового менеджмента. Стимулирование региональных и муниципальных администраций осуществляется путем оценки качества управления финансами и предоставления субсидий на реализацию программ реформирования финансов.
В 2008 г. завершается реализация Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006–2008 гг., принятой Правительством РФ в апреле 2006 г., основными направлениями которой являлись создание системы стимулов для увеличения собственной доходной базы и улучшения качества управления финансами, повышение прозрачности государственных и муниципальных финансов.
В продолжение начатой работы Министерством финансов РФ подготовлен ряд мер, направленных на повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами. Среди основных можно отметить формирование стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и формирование нового качества финансового менеджмента в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Главной задачей на ближайший трехлетний период станет повышение эффективности бюджетных расходов и ответственности всех участников бюджетного процесса.
Подготовка проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.» осуществлялась с учетом повышения эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы.
В федеральном бюджете межбюджетные трансферты на 2009 г. запланированы в объеме 1,2 трлн руб. – с ростом к уровню 2008 г. на 187 млрд руб. (18%), в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ они составят около 18%. К 2011 г. доля межбюджетных трансфертов снизится до 15%.
Основную часть прироста составляют субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, которые увеличились по отношению к 2008 г. на 112,9 млрд руб., или на 30,6%. В структуре межбюджетных трансфертов субъектам РФ на 2009 г. субсидии бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований занимают 39,4%, дотации – 35,3%, субвенции на выполнение делегируемых полномочий – 18,9%, иные межбюджетные трансферты – около 7%.
Наиболее значимую часть целевых межбюджетных трансфертов составляют субсидии на софинансирование расходных обязательств субъектов РФ и субвенции на реализацию полномочий, делегируемых субъектам РФ, в сфере национальной экономики (47%), социальной политики (31%), здравоохранения и спорта (9%), а также жилищно-коммунального хозяйства (8%) и образования (5%).
В последние несколько лет наблюдается тенденция к значительному росту количества и объемов субсидий: с 2001 г. число субсидий увеличилось в 5 раз, объемы возросли более чем в 20 раз. В этой связи на субсидии, предоставляемые на софинансирование приоритетных с точки зрения Российской Федерации направлений социальной политики в субъектах РФ, необходимо обратить самое пристальное внимание.
В настоящее время осуществляется инвентаризация предоставляемых субсидий с целью их укрупнения и объединения по отраслевой направленности. Также следует определить необходимость предоставления субсидии на ограниченный период времени – для решения определенных комплексных задач в рамках отрасли. При этом целесообразно предоставить субъектам РФ право самостоятельно определять конкретные направления использования субсидий при соблюдении установленных требований и условий предоставления этих межбюджетных трансфертов.
Например, начиная с 2009 г. три ранее существовавшие субсидии бюджетам субъектов РФ на обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и на выплату ежемесячного пособия на ребенка объединены в одну – субсидию на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.
Расчет распределения объемов данной субсидии бюджетам субъектов РФ произведен исходя из численности соответствующих категорий граждан и ежемесячной денежной выплаты, рассчитанной с учетом перечня льгот, установленных этим категориям граждан, и средств, выделенных на реализацию аналогичных льгот в составе социального пакета граждан, меры социальной защиты которых относятся к ведению Российской Федерации. Уровень софинансирования этих расходов определен с учетом расчетного уровня бюджетной обеспеченности регионов, характеризующего финансовое положение субъектов РФ.
Порядком предоставления субсидии предусмотрено право субъектов РФ самостоятельно определять направления расходов данной субсидии при соблюдении определенных критериев. Это связано в первую очередь с наличием кредиторской задолженности. Тем самым у субъекта РФ появляется больше свободы направлять средства туда, куда действительно нужно.
Вторыми по объему в структуре межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, на которые приходится треть всего объема финансовой помощи регионам. Их доля в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в среднем за три предстоящих года составит 5,4%. Данные трансферты выполняют задачу выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и сокращения дифференциации доходов субъектов РФ.
Финансовые возможности субъектов РФ по выполнению расходных полномочий значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры экономики регионов, степени развития их экономического потенциала, размера территории и количества проживающего населения, обеспеченности инфраструктурой и т.д. Различие между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами РФ по уровню бюджетных возможностей до межбюджетного выравнивания составляет около 8 раз, что связано с концентрацией доходов в высокоразвитых субъектах РФ.
В этой связи начиная с 2008 г. объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ определяется исходя из достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Данная норма закреплена ст. 131 Бюджетного кодекса РФ. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2009 г. увеличен относительно уровня 2008 г. на 45 млрд руб. (14%) – до 374,0 млрд. Это приведет к сокращению дифференциации доходов 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченных субъектов РФ до 2,8 раз. Минимальный расчетный объем доходов субъекта РФ с самым низким уровнем бюджетной обеспеченности будет гарантирован в сумме 20,5 тыс. руб. на одного жителя в год, что составляет около 58% от среднего уровня налоговых доходов по всем субъектам РФ.
С целью повышения объективности расчета бюджетной обеспеченности регионов и совершенствования механизма стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2007 г. внесены изменения в части расчета индекса налогового потенциала.
Оценка налогового потенциала субъектов РФ вместо ранее действующей по прогнозному значению валового регионального продукта, не учитывающего особенности отдельных регионов в части использования налогоплательщиками трансфертного ценообразования и их миграцию, теперь осуществляется на основе показателей, характеризующих базу налогообложения по отдельным видам налогов (объем прибыли организаций по кругу крупных и средних организаций, фонд начисленной заработной платы, показатели по производству и отгрузке предприятий – производителей алкогольной продукции, среднегодовая стоимость основных фондов, объемы добычи природных ископаемых).
Для регионов, у которых темпы роста баз налогообложения по налогам на прибыль и доходы физических лиц выше сложившихся в среднем по Российской Федерации, производится расчетное сокращение налогооблагаемых баз исходя из среднероссийского темпа роста, что дает возможность не снижать таким регионам объем дотаций.
Также для регионов, принимающих меры для сокращения кредиторской задолженности субъектов РФ, снижения ее удельного веса в объеме доходов и увеличения собственных доходов, использован механизм частичной компенсации снижения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, обусловленного ростом налогового потенциала, что позволяет обеспечить стимулирование органов государственной власти субъектов РФ к улучшению финансового состояния региона вследствие развития собственной налоговой базы без резкого снижения объемов финансовой помощи из федерального бюджета. В зависимости от достигнутых результатов дополнительные дотации в 2008 г. составили от 100 до 85% от разницы между расчетной суммой на 2008 г. и суммой, утвержденной на 2007 г.
В августе текущего года в эту часть методики внесены изменения, связанные с установлением ограниченного трехлетнего периода компенсации снижения объемов дотаций до уровня предыдущего финансового года. Регионы, выполнившие два или три вышеназванных условия, в 2009 г. получат 90% от объема 2008 г., в 2010 г. – 80% и в 2011 г. – 50%. Тем регионам, где будет выполняться только один показатель, в 2009 г. компенсация составит 75%, в 2010 г. – 60% и в 2011 г. – 40%. Минимальный размер компенсационных дотаций регионам, у которых ни один из показателей не выполнен, на 2009 г. будет равен 70%, на 2010 г. – 55% и на 2011 г. – 30%.
В 2008 г. эту часть дотации получили 11 субъектов РФ: восемь – полную компенсацию сокращения объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ до уровня 2007 г., два – до 90% объемов 2007 г. и один – до 85%. По расчету на 2009 г. снижение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности будет компенсировано 17 регионам. Описанный механизм позволяет в среднесрочной перспективе обеспечивать субъектам РФ определенную стабильность в получении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Одним из ключевых направлений политики межбюджетных отношений является создание стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Предполагается расширение полномочий по управлению бюджетным процессом для субъектов РФ и муниципальных образований, проводящих ответственную бюджетную политику, и введение мер воздействия для тех, у кого качество финансового менеджмента будет ниже установленных показателей.
Продолжится формирование системы стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к внедрению методов и инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, и среднесрочного планирования. В настоящее время среднесрочные финансовые планы существуют в 39 субъектах РФ и еще в 29 приняты трехлетние бюджеты. То есть около 20% субъектов РФ не перешли на среднесрочное бюджетное планирование. В то же время 25% муниципальных образований приняли трехлетние бюджеты, однако качество планирования местных бюджетов оставляет желать лучшего. Но первый шаг сделан, в дальнейшем следует совершенствовать этот процесс.
Что касается использования отдельных инструментов БОР, то необходимо отметить следующее. На сегодняшний день половина субъектов РФ утверждают доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Но при формировании проектов бюджетов качественные и количественные показатели докладов порой не учитываются.
Во всех субъектах РФ утверждены процедуры составления и ведения реестров расходных обязательств. Пока для реестров остается актуальной проблема отставания от бюджетного цикла и недостаточная связь с бюджетом. В дальнейшем этому инструменту бюджетирования, ориентированного на результат, будет уделяться больше внимания, поскольку с его помощью можно регулярно проводить инвентаризацию и оценку стоимости действующих расходных обязательств, что особенно актуально при передаче полномочий с одного уровня
на другой.
Начиная с 2009 г. субъекты РФ должны изменить процедуру планирования бюджетных ассигнований, предусмотрев раздельное планирование действующих и принимаемых расходных обязательств. Кроме того, должна быть скорректирована процедура формирования целевых региональных программ.
Эффективным инструментом стимулирования органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления к реализации мер, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами, являются предоставляемые из федерального бюджета субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов. Такая помощь оказывается субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе по результатам оценки программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, а также при обязательном соблюдении требований Бюджетного кодекса и отсутствии просроченной задолженности.
За восемь лет применения данного инструмента около 60 регионов подавали заявки на участие в конкурсном отборе, 39 из них получили субсидии на реформирование региональных финансов. Начиная с конкурса, объявленного в 2005 г., Министерство финансов РФ рассматривает заявки от муниципальных образований, являющихся административными центрами субъектов РФ или имеющих численность постоянного населения свыше 200 тыс. человек. К настоящему моменту 30 муниципальных образований приняли программы реформирования муниципальных финансов.
Учитывая положительный опыт действия данных стимулирующих трансфертов, в 2008 г. ограничение на участие муниципалитетов по численности населения было снижено – теперь подать заявку на конкурс могут и муниципальные образования, в которых проживает свыше 100 тыс. человек.
Приказами Министерства финансов РФ от 19 сентября 2008 г. № 453 и от 30 октября 2008 г. № 536 утверждены индикаторы для оценки уровня управления финансами субъекта РФ и муниципального образования по следующим основным направлениям реформирования: предоставление государственных (муниципальных) услуг юридическим и физическим лицам, организация бюджетного планирования, ориентированного на результат, и среднесрочного планирования, межбюджетные отношения, повышение качества финансового менеджмента. В соответствии с данными приказами будут отобраны 10 субъектов РФ и 10 муниципальных образований, представивших в Министерство финансов РФ соответственно в сроки до 15 и 25 декабря текущего года программы реформирования региональных (муниципальных) финансов.
Субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов предоставляются из федерального бюджета двумя частями в течение двух финансовых лет после анализа реализации мероприятий, предусмотренных программами реформирования.
Особого внимания заслуживает опыт субъектов РФ, предоставляющих аналогичные субсидии муниципальным образованиям, особенно в связи с окончанием переходного периода введения в действие в полном объеме закона о местном самоуправлении и Бюджетного кодекса РФ.
Кроме того, для повышения эффективности управления финансами предполагается внедрить ежегодную рейтинговую оценку субъектов РФ, отражающую результаты работы региональных и местных администраций в части развития государственных и муниципальных финансов, в первую очередь по использованию инструментов ведения бюджетного процесса, принципов БОР, среднесрочного бюджетного планирования, с последующим финансовым поощрением наиболее успешных регионов.
